公共管理制度创新的价值取向与实践路径

共5379字

【内容摘要】效率与公平是公共管理制度创新的基本价值取向。在我国,无论是“效率优先”还是“更加注重社会公平”,归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。最广大人民根本利益始终贯穿我国公共管理制度创新全过程。

【关键词】效率;公平;最广大人民群众利益。
【作者简介】马闯,苏州大学政治与公共管理学院政治学专业博士研究生,郑州大学公共管理学院讲师,主要从事政府理论研究。

关于一个社会应该建立什么样的公共管理制度存在着大量言之成理的观点,最重要的一条就是基于价值所做的决定:什么样的价值应当成为制度的基础,也就是说,有什么样的价值理念就会有什么样的制度安排。因此,对价值的关注极为重要,对于设计创新一套行之有效的公共管理制度具有举足轻重的意义。
效率与公平是人类社会发展的永恒话题,是公共管理的基本价值取向,是公共管理价值体系的重要内容。一直以来,学界对效率与公平关系有两种看法:一是公平与效率的对立,即人们须在效率与公平两个基本价值之间进行取舍抉择,由此就形成三种主要论说:效率优先论、公平优先论和公平与效率最优交替论[1]。二是公平与效率的统一,即效率是公平的基础,公平是效率的保证[2]。
在公共管理发展历程中,效率与公平的争论从来都没有停止过,效率与公平从来都是交叉存在的,只是在一定阶段有所侧重而已。当把它们“置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”[3],亦即从最广大人民根本利益这一核心价值出发,才能更深刻理解公平与效率的关系,准确把握我国公共管理制度创新的实践路径。

一、效率维度的公共管理制度
创新实践

在公共管理研究中,对效率的推崇由来已久。传统公共行政学派着重从制度、官僚体制的构架研究方面、从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高效率的途径,它们“被关于效率和经济价值所支配”,至于其他的价值“诸如公平正义、代表性和参与等等,不是被剔除出议程,就是被视为迈向高产之路的绊脚石”[4]。20世纪70年代开始,效率价值被进一步强化,新公共管理学派尝试将市场机制和私人部门管理经验引入到公共部门,强调公共部门与私营部门一样以提高效率为核心。在效率至上的导向下,理性官僚制、有限政府、有效政府、以市场为基础的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企业化政府等概念产生并被应用于公共管理制度创新实践。
20世纪90年代,市场化、全球化日益明显的趋势对我国的公共管理带来了巨大冲击和挑战;西方国家“新公共管理运动”的理论与实践经验被大量引入中国。在此背景下,我国政府及公共部门提出“效率优先兼顾公平”,纷纷开展“缩减编制”“一站式服务”“机构精简”“后勤社会化”等改革措施,这些改革措施对于推动我国公共管理制度创新具有极为重要的意义。具体而言,主要表现为以下方面:(1)审批制度创新。简化审批手续,缩短行政许可审批周期,大幅度地取消行政审批事项,积极改善公共服务态度,提高办事效率。(2)责任制度创新。厘清各政府部门职能,界定各种权力运行的范围,强化行政责任,实行各种形式的承诺制度和问责制度,避免出现相互推诿和踢皮球现象而影响行政效率。(3)急事急办制度创新。对一些政府公共服务方面的紧急事务,打破正常的行政程序,全天候处理,极大改变了办事拖拉的不良作风。(4)应急管理制度创新。各地制定应对各种突发事件的预案和措施,有效降低突发事件给公民带来的损失和风险,大大提高突发事件处置效率。(5)公共财政制度创新。加强对政府以及公共部门的预算约束和审计监督,有效地降低公共部门的行政成本,提高了财政支出效率,节约了财政资金,也提高了财政保障水平。(6)公用事业制度创新。通过分权化、市场化、民营化等手段,提高了公用事业的效率与效益[5],也改进了公用事业的管理理念和服务质量。(7)公共部门人力资源管理制度创新。加强人力资源管理的知识化、科学化和信息化建设,重视人力资本投资,完善人力资源管理激励机制,优化配置人力资源,提高公共部门的运作和管理水平。

二、公平维度的公共管理制度
创新实践

现代公共管理研究中,公平价值受到越来越多关注。新公共行政学派发展了社会公平理论,认为经济和效率不是公共行政的核心价值,核心价值是社会公平;主张应将“效率至上”转为“公平至上”,强调顾客导向,并以此作为公共行政组织存在和发展的前提。此后的新公共服务理论主张,“政府有责任确保……解决方案完全符合公平和公平的规范,确保公共利益居于主导地位”,而不只是重视生产率。新公共服务理论试图在扬弃新公共管理理论的基础上提出并构建一种更加关注民主、公平价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的制度模型[6]。
中国经过二十多年的市场化改革,取得了非凡的经济成就。然而,在巨大的成就下面潜伏着空前的社会分化。据世界银行统计,2009年中国的基尼系数达到了0.47,已经超过了0.4的警戒红线。另据人保部的统计,目前中国城乡居民之间的收入差距维持在3.3倍左右。10%的最高收入户与10%的最低收入户人均收入的差距,更是达到了20多倍[7]。收入差距和权利不平等已经不仅仅局限于城乡之间,而且广泛存在于乡村和城镇之中,而且贫富差距日益明显,被人讥为“欧洲的城市、非洲的农村”[8]。有研究表明,从80年代到90年代,基尼系数出现了两个台阶的提升,首先是从1988年前不到0.3上升到1988年的0.382,其次是由0.382上升到1994年的0.452或0.467。这种反映我国收入差距的基尼系数两个台阶的提升,正好表明了中国收入分配状况突破过于平均局面走向收入差距的合理化阶段,又由合理的收入差距迅速滑向收入差距十分显著的不合理阶段。这样,在短短的十几年间,中国已经从一个平均主义盛行的国家,转变为收入差距超过了国际上中等不平等程度的国家,这样快的变化是值得忧虑的[9]。针对这种情况,邓小平指出:“社会主义最大的优越性是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化,情况就不同了……就可能出乱子。”[10]
为了促进社会稳定与社会和谐,巩固改革发展的成果,十六届四中全会提出要“更加注重社会公平”,解决阻碍公平实现的突出矛盾和问题,如失业问题、社会保障问题、土地征用带来的失地农民问题等。这些矛盾和问题从根本上说需要通过以下公共管理制度创新加以解决:(1)改进社会福利体制,建立完善城乡一体化社会保障制度,为城乡居民提供必要的公共医疗保险、基本养老保险和最低生活保障。(2)建立失业培训与再就业机制以及各种社会救济制度,扶贫济弱,公共部门制定具体的计划、措施和优惠政策,热情服务、帮助社会弱势群体尽快摆脱贫弱状态。(3)建立均等化的公共教育制度,搞好全民教育、终身教育,在农村和城市社区设立各类义务学校和图书馆,免费为居民提供学习知识的机会,培养挑战贫困和不平等的“能力”。(4)建立国家赔偿制度,公民对违法的政府行为向法院提起诉讼,对法院判决政府败诉的行政行为,公民有权要求政府对其侵权行为所造成的损失进行赔偿。

三、立足于最广大人民根本利益的公共管理制度创新实践

公共利益是公共管理制度创新的基础。首先,从公共管理的本质来看,公共利益是公共管理的核心价值目标,这是毋庸置疑的。其次,从制度本身来看,“公共利益就是公共制度的利益”[11]“制度的利益与公共的利益是一致的”[12]。第三,从价值体系来看,公平与效率之间存在着不可调和的潜在张力,与公共利益紧密联系在一起,并以公共利益为核心相互影响、相互作用,而制度设计的目的就是尽量避免两者发生冲突,在最大可能的限度内同时实现两者,即实现公共利益最大化。公共管理制度创新必须以公共利益为出发点和落脚点,不能在公共领域肆意放逐个人、集团、阶层利益,否则就势必造成公共领域的混乱和公共权力的异化。

但是,公共利益的概念是西方式的话语,营造的是西方式的语境,而最广大人民根本利益是在借鉴国内外学者关于公共利益界定之基础上,将其导入我国公共管理体系中的重新认识和创新,也是对公共管理制度创新本土化内在要求与全球化趋势的积极回应。所以,我国公共管理制度创新的核心价值取向是最广大人民根本利益,这也是由我国公共管理制度创新的指导思想所决定的。
我国公共管理制度创新必须坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导思想。制度的确立反映了不同阶级、阶层之间的利益关系。我国是社会主义国家,“一切权力属于人民”,人民是国家的主人,是公共权力的源泉。这就决定了保障和实现最广大人民根本利益是公共管理制度创新最根本的任务。毛泽东思想的“群众路线”和邓小平理论的“人民满意不满意,人民欢迎不欢迎,人民高兴不高兴,人民答应不答应”皆可为引证,尤其是“三个代表”重要思想鲜明指出了“一切理论和奋斗都应致力于实现最广大人民的根本利益”“建设中国特色社会主义的根本目的是不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,党的理论、路线、纲领、方针、政策和工作必须以符合最广大人民群众的根本利益为最高衡量标准”,并认为坚持立党为公、执政为民是贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。
市场经济条件下,对效率的追求是无止境的,社会生产力水平决定了效率的高低。社会生产力是代表最广大人民根本利益的根本保证。不断发展先进生产力,归根到底都是为了满足人民群众日益增长的物质文化生活需要,不断实现最广大人民根本利益。
我国公共管理制度创新以最广大人民根本利益为价值标准,而最广大人民根本利益又是由各方面的具体利益构成的。秉持社会公平的价值,说到底就在于通过妥善处理各方面的利益关系,整合不同方面群众的利益而保障最广大人民根本利益,实现共同富裕。这就要求建立和健全多方面的、多种形式的社会利益调控机制,缩小社会成员之间的贫富差距,努力防止两极分化。
从实践来看,无论是“效率优先”还是“更加注重社会公平”,都是实现社会主义本质要求的动态演绎,归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。总之,最广大人民根本利益始终贯穿我国公共管理制度创新的全过程。应当做好:(1)明确界定公共产权,建立公共产权制度,建立规范、统一的公共产权收益的征管机构,防止公共产权被个人产权侵蚀,避免公共产权收益流失。(2)构建公共利益表达制度平台与对等协调机制。规范群众性组织管理制度,深入群众,扩大参与,认真倾听民众意愿及其迫切需求,使各方面的利益经平等协调整合出符合最广大人民根本利益的方案。(3)建立健全包括公听会、陈述意见制度等在内的公共部门回应机制。公共部门要建立能通畅地、广泛地、真实地、全面地反映民智、民意、民情、民声、民忧、民难,并做出及时有效回应的机制,使之成为政府实现治理与善治的信息基础。(4)建立公开、完善的廉政评价制度。公共部门建立透明、客观的廉政监测指标体系,构建廉政风险防控机制,加强公职人员廉洁从政、执政为民意识,同时加大反腐倡廉力度,最大程度保障最广大人民根本利益。(5)建立以公共利益为导向的绩效考评制度。传统的绩效考核制度片面追求以GDP产值提高为目标,而忽视社会、经济、生态的综合协调发展,偏离甚至损害最广大人民根本利益,正相反应当全心全意致力于发展好最广大人民根本利益。
(本文系河南省软科学项目《中原经济区建设中的政府间合作体制机制研究》的阶段性研究成果。课题编号:112400430036)

注释:
[1]曾昭宁:《公平与效率:中国走向现代化的抉择》第7页,[山东]石油大学出版社1994年版。
[2]陈庆云、庄国波、曾军荣、鄞益奋:《论公共管理中的效率与公平关系及其实现机制》,载《中国行政管理》2005年第11期。
[3][6][美]珍尼特.V.登哈特、罗伯特.B.登哈特:《新公共服务》第6、11页,丁煌译,[北京]中国人民大学出版社2004年版。
[4][澳]欧文.E.休斯:《公共管理导论》第8页,彭和平译,[北京]中国人民大学出版社2001年版。
[5]俞可平:《论政府创新的若干基本问题》,载《文史哲》2005年第4期。
[7]王毕强、翁仕友:《收入分配改革临考》,载《财经》2010年第21期。
[8]景体华:《2005-2006年中国区域经济发展报告(中国区域发展蓝皮书)》第13页,[北京]社会科学文献出版社2006年版。
[9]郑杭生、李迎生:《社会分化、弱势群体与政策选择》,据http://www.省略/zhuanti2005/txt/2003-01/21/conte-nt_5264615.htm。
[10]《邓小平文选》(第3卷)第364页,[北京]人民出版社1993年版。
[11][12][美]亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》第66、78页,李盛平等译,[北京]华夏出版社1988年版。

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