我国应对成本上升的农业补贴政策评析

共6213字

为了提高农业综合生产能力。增加农民收入,促进城乡协调发展,我国实行了以粮食直接补贴、农资综合直补、农机具购置补贴和良种补贴为代表的多项补贴政策。从目前和未来发展趋势看。我国农业生产成本处于上升通道,正在削弱我国农业竞争力。研究建立农业生产成本不断上升和农业补贴的联动机制,不断完善我国农业补贴政策,将对增强我国农业竞争力具有重要意义。


一、我国农业补贴政策演变概况

(一)改革开放前农业补贴政策
我国农业补贴政策始于20世纪50年代末,最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现,之后逐渐扩展到农业基础设施建设补贴、农用生产资料价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。

(二)改革开放后农业补贴政策
1入世前农业补贴政策(1979?2001年)
自农村改革之初至2001年,在我国每年用于农业的补贴中,价格补贴逐年增多。这些价格补贴主要用于两部分:补贴城市居民消费、农产品保护性收购(价格支持)及弥补国有粮棉油收储加工企业的亏损。1979年提高了粮食收购价格,但对城镇人口供应的口粮依然按原统销价不变。在粮食收购价格不断提高的情况下,粮食购销价格倒挂问题严重,粮棉油价格补贴由1978年的11.4亿元增加到1990年的267.6亿元。1991年5月和1992年4月国家先后两次提高城镇居民定量内口粮销售价格,基本实现了购销同价,部分地区从1991年底尝试放开粮价。但这些改革没有触动整个粮棉流通体制,对消费者财政补贴越来越重,2000年粮棉油价格补贴增长到758.7亿元。
财政对农产品价格支持,采用“暗补”方式,通过流通领域间接给予农民补贴。1993年国家对粮食实行保护价制度,相应建立粮食风险基金和储备体系。至此,以对农业生产者价格支持为主的补贴阶段正式开始。通过对市场价格干预,改变了重要农产品供不应求的局面。但这种长期、无限的保护价实施,也产生了负面影响:一是质量提高滞后于产量增长,粮食保护价刺激产量增加,但品种结构不合理,库存积压严重,顺价销售极为困难。二是财政支出不堪重负,国有粮食企业陷入困境。1992-1997年粮食系统亏损挂帐高达2140亿元,严重超出了财政承受能力。

2入世后农业补贴政策(2002年一至今)
财政补贴资金通过流通环节间接地给予农民补贴,这种补贴方式效率低下,容易造成中间环节截留。为适应WTO农业谈判需要,以粮食直接补贴政策为核心的农业直接补贴政策应运而生。直接补贴政策始于2001年7月国务院28号文件;2004年以粮食直接补贴为核心的补贴政策在全国铺开。2008年农资综合直补、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴资金达到1028亿元。

二、我国应对成本上升的农业补贴政策现状

(一)成本型农业补贴政策范畴
在成本型农业补贴政策中,有的补贴对象是农户,能直接降低农业生产成本,称之为直接降低成本型农业补贴政策;有的补贴对象是企业或农技(服务)站等涉农部门,起到间接降低农业生产成本的作用,称之为间接降低成本型农业补贴政策。
1直接降低成本型农业补贴政策
(1)良种补贴。2002年中央财政安排l亿元资金,在东北和内蒙实施1000万亩大豆良种推广试验示范项目。2008年国务院决定在预算安排农作物良种补贴70.7亿元的基础上,再增加补贴资金50亿元,进一步扩大补贴范围和规模。
(2)农机具购置补贴。农机具购置补贴始于1998年,主要是通过降低农机具购置成本,鼓励和支持农民使用先进农业机械。2004年国家将农业机械购置补贴纳入“两减免、三补贴”支农惠农政策,对农民个人、农场职工、农机具专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。2008年中央财政进一步加大了农机具购置补贴投入,安排农机具购置补贴资金40亿元,实施范围将扩大到所有农牧业县(场)。
(3)农资综合直补。随着原油价格上扬,考虑到柴油调价会增加农民种粮成本支出,2006年决定以柴油配套调价为契机,综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格上涨对种粮生产成本的影响,对种粮农民实行农资增支综合直补,实际发放补贴资金120亿元,全部由中央财政承担。2008年农资综合直补资金猛增到638亿元,为支持农民搞好春耕生产,支持雨雪冰冻灾区灾后重建,大部分补贴资金于春耕时一次性全部提前拨付到省。
(4)“三扶一补”政策。2006年国务院出台了“三扶一补”政策(免疫补助、扑杀补偿、无害化处理补助和扶持家禽业发展),对猪牛羊等所有家畜实行口蹄疫强制免疫,给予不同地区口蹄疫苗经费差别补助。
(5)能繁母猪补贴。针对生猪和猪肉市场价格持续上涨的形势,为保护生猪生产能力,降低能繁母猪购买成本。2007年起国家实施能繁母猪补贴政策,按每头50元的补贴标准,对饲养能繁母猪的养殖户(场)给予补贴,共补贴母猪4689万头。2008年度(2008年7月1日至2009年6月30日)对养殖户(场)饲养的能繁母猪每头补贴额增加到100元。
(6)能繁母猪保费补贴。2007年中央财政安排资金11.5亿元,在中西部地区正式启动能繁母猪保险保费补贴工作。能繁母猪保险每年每头母猪保费为60元,中央财政补贴50%,地方财政补贴30%,农户实际承担的保费比例为20%,每头保险金额为1000元。
(7)膜下滴灌设备补助。农业部从2005年起,对农民购买节水设备进行补助试点。预算内旱作节水财政专项中协调安排750万元,完成了膜下滴灌设备补助共2万亩。
(8)提升土壤有机质补贴。为支持增加土壤有机质含量,减少废弃物污染,2006年中央财政在南方水稻种植区的6省(区)18个县,启动土壤有机质提升试点补贴项目。2007年继续把秸秆还田作为有机质提升补贴项目的重点内容,重点示范推广稻田秸秆还田腐熟技术模式,对采用秸秆还田腐熟技术模式的农民给予购买秸秆腐熟剂补贴,每亩合计20元;在河北、山西、山东、辽宁4个省的8个县开展田间催腐剂堆肥技术模式试点,每亩补贴30元。
2间接降低成本型农业补贴政策
(1)测土配方施肥补贴。为探索建立引导农民科学施肥的新机制,减少化肥使用量,降低农业生产成本,减轻化肥供应压力,2005年中央财政安排2亿元,支持部分省份开展测土配方施肥试点。2008年中央财政补贴测土配方施肥项目资金11.5亿元,项目实

施县将达1861个,覆盖2/3以上农业县。
(2)科技入户技术补贴。为了加快重大新技术推广,中央财政从2005年起设立科技入户技术补贴专项资金。在全国100个县选择了10万个科技示范户,重点围绕水稻、小麦、玉米、大豆、生猪、奶牛、渔业和农机等八大行业,发布了50个主导品种和20项主推技术,大力开展培训工作,实施了农业科技入户示范工程。2007年,农业部组织了1000名科研教学人员、15000名基层科技推广人员深入全国300个示范县,培育了25万个农村科技示范户。
(3)新型农民培训补助。中央财政于2006年设立了新型农业培训补助专项资金1亿元,在全国28个省(市、自治区)的300个县、1万个村开展培训工作,用于对农村劳动力接受农村职业技能培训和农村实用技术的学费补助。2007年新型农民培训资金达到2亿元。
(4)扶持化肥生产企业。我国化肥产业指导政策经历了“扶持??计划管理一调整”三个阶段,逐步走向以市场调控为主、政策调控为辅的道路,但对化肥生产仍然保留了很多优惠政策。具体包括天然气、煤、电等原料价格优惠,运输优惠和税收优惠等。
(5)饲料产品免征增值税。2001年财政部和国家税务总局对单一大宗饲料、混合饲料、配合饲料、复合型饲料、浓缩饲料继续免征增值税。

(二)成本型农业补贴政策执行情况
1农业综合生产能力增强,农产品有效供给增加
一是农业装备结构改善。农机具购置补贴带动了农机化投入大幅增长,缓解了“三多三少”矛盾。二是生猪生产扩大。随着国家扶持生猪生产发展政策效应的逐步显现和市场价格的拉动,生猪生产从2007年9月份开始逐步恢复,生猪存栏、出栏和能繁母猪数量都稳定增长。三是农村服务体系建设增强。各项补贴政策惠及县、乡(镇)、村、组、户,涵盖种植业和养殖业的种子、农资和技术等领域。通过这些补贴政策的落实,农业服务链条延长,部门之间的配套协作能力增强,农业服务体系全面加强。
2农业科技含量提升,现代农业步伐加快
一是科技兴农往前推进。二是机械化程度提高。农机购置补贴工程使先进适用农机化技术普及明显加快。三是良种推广步伐加快。通过良种补贴实施,农民充分认识了良种在增产、提质和高抗等方面的潜力和优势,一大批优质良种通过项目带动,被农户广泛接受。

三、应对成本上升的农业补贴政策存在的主要问题

(一)管理过程复杂,运作作成本高
由于农业补贴涉及千家万户农民,而且粮食种植的季节性强,统计核实工作必须步步跟上,打卡发放环环相扣,补贴资金兑现时间紧、任务重。因此,业务操作难度大,执行成本高。

(二)生产成本持续攀升,补贴无法弥补增加的成本
近两年农业生产资料价格持续上涨,造成农业生产成本居高不下。导致生产成本上升的主要因素是农资价格快速上涨。据安徽省统计局调查总队调查,与上一年相比,2008年初化肥、农药、种子、饲料的平均价格类指数分别为140.2、110.4、110.5、114.7。2008年安徽省直接补贴和农资综合直补平均50元/亩,良种补贴视品种略有区别,水稻在15元/亩左右,小麦、大豆和玉米在10元/亩左右。水稻的亩均成本就比去年上升了近200元,国家补贴无法弥补生产成本的上涨。

(三)化肥补贴对象错位,致使价格传导失灵
国家对化肥生产企业实行电价、运费等优惠政策,并不能很好地协调相关主体的利益。如江苏省对化肥生产企业生产用电每度优惠0.335元,2005--2007年的3年间,234个化肥生产企业享受优惠电价补贴共计46.73亿元,有的化肥企业每年获得的补贴多达1亿元。补贴本意是鼓励企业生产、保证市场供应,但农民没有享受到低价化肥。有的企业通过下属单位销售化肥等手段变相加价,导致化肥价格居高不下。

(四)补贴决策权过度集中,限制了优良品种和适宜机种推广
良种品种的确定通常由省级部门负责组织实施,从全省平均水平看他们是优质品种。但对于不同地区、不同气候土壤条件的县乡,就难以保证是最优品种。江苏省一个县(市、区)可选良种品种仅三个左右,最终被确定为良种的只有一种。政府确定的品种不一定符合部分农民种植意愿,导致不少农民不愿购买指定的少数良种。农机具购置补贴主要是针对大型农机具和平坦地带作业机械,但耕地面积广阔的丘陵、低山地区或其他因地形所限的农田难以连片种植,需要一些轻便小型机械,但市面上见不到这些机械。

(五)补贴发放依据欠妥,制约了土地流转
未来农业生产的方向应该是规模化经营,但土地流转难度也很大。许多地区签订土地流转合同时,承租人基本上享受不到国家农业补贴政策,因此他们面临生产成本攀升的压力更为明显。“挣钱靠打工,吃粮靠自种”,农民种不好地,也不肯放地。粮食补贴成为“福利补贴”,增加土地流转成本。

四、政策建议

随着劳动力价格、土地边际成本、能源成本上涨,农业生产成本上升趋势明显,补贴政策并未有效缓解成本上涨压力。为了应对农产品生产成本快速上升的压力,在继续执行现有成本型农业补贴政策基础上,还要有新的举措。

(一)整合补贴项目和程序,降低补贴政策运行成本
1适当合并补贴项目,减少发放次数
一是归并目前重复或相似的专项农业补贴政策,按照“既积极又稳妥,既整合又管理”的原则,实现同类补贴资金统一规划和利用,探索补贴资金整合的机制性体制性措施。二是综合考虑各项因素,遵循“一次发放、直补粮农”原则统一管理补贴发放时间,授权农村财政管理机构或乡镇财政所实行“一个专班、一个会议、一个文件、一个账户、一个存折”模式发放。
2简化补贴操作程序
一是结合我国粮食生产波动周期。在计税面积和计税常产基础上,综合补贴发放依据可一定若干年不变。同时对常年种粮,已经形成生产能力的非计税面积,以连续耕作三年、粮食产量稳定、成为基本农田作为判别依据,纳入补贴范围。二是按照“群众简便易懂,基层简单易行”的方向,简化各项补贴工作程序,增强补助的灵活性及可操作性。
3补助村级组织办公经费
村级组织承担了过多事权,政府应加大村级组织转移支付力度,提高村级财政对落实补贴政策的保障能力,把村级组织办公经费列入财政预算,由中央和地方财政予以保障。

(二)稳定农资价格,减少农资流通成本
1完善化肥储备制度
一是重点支持淡季储备制度中跨地区经营的大型流通企业,鼓励流通企业将化肥储备于粮食主产区或其周边,降低运输费用。对于符合国家规定条件的配方肥企业也应纳入化肥淡季储备体系。三是在现有储备制度的基础上,逐步建立中央和地方(粮、棉、糖主产区)两级商业储备制度以及运用储备平抑价格的应急调控机制。
2推进农资连锁经营
鼓励相同业态或经营内容相近的农资企业兼并、联合,组建农资经营大型龙头企业,通过“一站式”连锁经营将网点延伸至乡镇层次,减少流通环节。
3推广科学使用农资技术
一是以测土配方施肥为契机,指导农民合理用肥,尽可能减少用量,提高化肥使用效率。二是通过提升土壤有机质项目,增加土壤有机质含量,减少作物生长中后期化肥施用量。三是采取自然生态栽培法、作物间互相辅助与克制作用及果菜频振式杀虫灯无害化防治等技术,减少农药施用次数和数量。

(三)退步取消限价措施,促进化肥领域市场化改革
一是根据国际国内化肥市场产需关系变化,择机放开化肥价格,逐步取消化肥生产企业的各项优惠政策,建立起依靠市场机制调节生产、流通和消费的资源配置机制。二是将原来优惠给化肥生产、经营企业的资金直接补贴给农民。

(四)上下联动确定良种和机种,推进补贴协调发展
采取先“自下而上”再“自上而下”的办法,经过“基层上报意向??多方征询意见并接受新品(机)种申请一省级专家论证??省级公告推介发布(下达计划,同时上网公示)??(在充分尊重基层和农民意愿的基础上)项目县选择申报”等过程,增强良种和农机品种的地方适应性。

(本文是2008年度国家发展改革委宏观院重点课题“成本快速上升背景下的农业补贴政策研究”(课题负责人:王为农、方松海)的阶段性成果,研究中吸收了课题负责人以及宏观院产业所黄汉权、姜长云的意见和建议,在此一并致谢!)

(作者单位:中国农科院农经所、国家发展改革委产业所)

(本栏目策划、编辑:范继荣)

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