2011年《世界银行发展报告》冲突、安全与发展

共9011字

一、反复循环的暴力所带来的挑战1与20世纪所不同的是,21世纪的冲突和暴力更是一种发展问题20世纪所建立起来的全球体系可能在缓和国内紧张局势以及调节某场内战上会有效。与20世纪相比,21世纪的暴力呈现出另一种模式。尽管在一些地区,国家间战争和一国内战仍构成威胁,但过去25年来,发生的次数已经大大减少了。因内战而造成的伤亡人数尽管仍然不可思议的庞大,但与20世纪80年代相比,只有当时的1/4。一方面,当今世界仍有1/4的人口,大约15亿人仍生活在充满暴力犯罪的国家和地区,但由于国家间战争爆发的次数越来越少,冲突和暴力事件升级为战争的可能性不断下降,犯罪暴力和政治暴力的发生越来越少。当今世界,许多国家和地区都面临着反复循环的暴力、治理无方、政权不稳等问题和挑战。首先,冲突经常呈现的形式发生了变化,即不再是单一的事件,而会演变成持续进行和不断反复的现象。过去10年所发生内战的国家中,大约有90%的国家都已经经历了近30年的内战。其次,冲突和暴力的形式发生了新的变化,并对国家的发展造成了威胁,像萨尔瓦多、危地马拉、南非之类的许多国家尽管之前通过政治谈判已经达成了和平协议,但如今却面临着愈演愈烈的暴力犯罪的威胁,直接制约了这些国家的经济发展和社会进步。再次,不同的暴力形式呈现相互转化的趋势。以刚果和北爱尔兰为例,犯罪活动深深介入到了当地的政治活动中去,成为了政治家拉拢活动基金的重要来源。犯罪分子在选举期间与政治暴力团体相互勾结,在牙买加和肯尼亚表现得尤为明显。而在阿富汗和巴基斯坦,国际势力对他国的干涉日益引发了本土人民的不满和抱怨,意识形态的对立不断加剧。由此可见,如今的大多数国家所面临的暴力形式是复杂多变的。最后,在许多政治、经济和经济发展滞后的国家,期望变革的心理可能会加剧民众对政府的不满,尤其是在中东和北非地区。上述冲突所呈现出来的反复性和相互关联性,会给地区乃至全球造成严重后果。由于冲突所引发的人员伤亡、财产毁坏及经济发展滞后不仅会给本国造成消极影响,甚至还会将破坏性蔓延至周边地区乃至全球。以坦桑尼亚为例,该国经济发展本已取得一定的成果,但由于邻国战乱的影响,每年的国内生产总值要削减0.7%。在过去的30年里,难民的数量总共增加了三倍。全球差不多有75%的难民都是被邻国所接收的。暴力活动的新形式包括政治冲突的地方化、有组织的犯罪行为以及争端的国际化等等,这些形式相互转化,不仅对穷国造成了伤害,还威胁了富国的经济发展。在过去10年里,超过80%的恐怖主义活动发生在非西方国家,但通过对西欧18个国家的调查表明,每一次恐怖袭击的发生都会导致西欧经济增长率减少0.4个百分点。发生在单个地区的袭击事件所产生的影响很快就会遍布全球,以尼日尔三角洲为例,从当地传出的任何不利消息都会重创全球油价,而利比亚国内暴乱事件发生后的第4周,全球油价就上涨了15%。西欧,自2003年以来,通过海上通道的可卡因走私翻了4番。在西非,当地政局的稳定受到了毒品走私暴力的严重威胁。遏制暴力的尝试往往耗费巨大。以印度洋为例,在该海域开展的打击海盗的国际联合行动每年花费达到13亿~20亿美元,这还不包括对船队重新编队和不断增加的保险金所带来的沉重负担。企业和公司为了保护自身的经济利益不受暴力威胁,从而背上了沉重的经济负担,超过35%的拉丁美洲企业、30%的非洲企业以及27%的东欧和中亚企业都已经将犯罪视为各自商业发展的主要挑战。对于那些负担不起的国家而言,压力无疑是巨大的。在撒哈拉以南的非洲,许多国家因为当地犯罪问题严重而不得不花费更多的经费在安全保障上,并进而导致业务销售水平的下降。放眼全球,还没有一个饱受战乱之苦的低收入国家能够实现联合国的千年发展目标。因为地区局势的不稳与战乱的纷扰,相比于世界上其他地区,这些饱经沧桑的国家有超过两倍的人口未实现温饱;失学儿童超过三倍;缺乏清洁饮用水的人口则是世界其他地区的两倍。总体而言,从1985~2005年,相比于那些没有经历过暴力洗礼的国家而言,一个饱经战乱的国家内部的贫困人口数目往往超过他国21%还多。正是由于暴力的作用,许多正在崛起的新兴国家不得不放慢他们前进的步伐。这些反复循环的冲突和暴力所产生的后续效应还远远没有结束,人类可能需要花费几代人的时间承受由此造成的社会与经济发展的巨大代价。有组织暴力犯罪的不断升级已经严重制约了国家的经济发展。在危地马拉,仅2005年,因为暴力所造成的损失就超过了该国当年国内生产总值的7%,比同年飓风“斯坦”造成的破坏还要大两倍,是该国这一年在农业、卫生和教育事业等财政预算总和的两倍。内战所造成的消耗大致抵得上一个中等规模的发展中国家超过30年的国内生产总值。一国的贸易额往往在冲突后要恢复到原先水平需要20年的时间。换而言之,与自然灾害和经济危机周期性的破坏所不同的是,一场大规模的暴力事件可能会夺走整整一代人的经济发展成果。暴力行为还会造成深远的人道主义灾难。在暴力现象严重的国家中,许多经历过亲人生离死别的人在丧失了自己的儿女后,以后即使再生儿育女,也会对孩子的成长和安全心有余悸。在日常生活中,无论是上学途中,还是工作当中,或许是去购物的途中,都会产生对未知的恐惧及莫名的慌张。而那些从事建筑行业的人,或是从事小本生意的人,都可能因为暴力行为而在片刻间就家破人亡。一方面,最初受到暴力行为直接影响的大多数是年轻人,主要是男性。但事实上大多数的间接受害者却是妇女和儿童。有关研究表明,在暴力事件中,96%被拘押的都是男性,失踪人口中的90%也是男性。而与此同时,由暴力事件所产生的难民中,超过80%是妇女和儿童。除此之外,暴力还在不断地自我滋生和蔓延,许多经历过暴乱的男孩在长大后涉足犯罪的可能性要大得多。2冲突的恶性循环:脆弱的机制使得安全、正义与就业压力问题更加凸出国内冲突的起源往往都是政治、安全和经济等领域矛盾综合作用的结果。暴力的发生原因及其产生的影响往往十分复杂,前后也都存在一定的内在联系。人均国内生产总值低下往往会导致大规模政治冲突和犯罪行为的发生。年轻人失业也会诱使他们铤而走险,加入到叛乱和暴动中去。对于一个国家而言,国民拥有充分的自我安全感并以国家的强大为豪,是一个国家保持凝聚力的重要因素。而现有的研究表明就业问题不仅关系到民众的收入是否稳定,还关乎社会的安宁与和谐。实践证明,社会凝聚力与经济发展机会同样重要。不同区域、宗教以及经营团体之间在政治上的相互排斥以及不平等地位是造成内战爆发的主要原因。与此同时,一个国家内部过分悬殊的贫富分化往往容易导致国内暴力犯罪的行为发生。来自外部的因素往往会加剧一个国家内部的暴乱。当前,主要的外部威胁就是毒品走私活动,已经对各国的安全机制建设构成了重大的挑战。国民收入的震荡波动也会大大增加暴力事件发生的概率。在撒哈拉以南的非洲,降雨量多的季节往往会滋生更多的暴力事件,尤其是国内冲突爆发的可能性远远高于干旱的季节。以降水量为变量,通过对1981~1999年以来的非洲41国的调查表明,如果头一年某国经济增长超过了5%,那么次年该国爆发冲突的可能性就会大大增加。国家内部的腐败,伴随着非法走私行为、地下钱庄的洗钱以及对本国自然资源的非法盗采,不仅严重削弱了政府的治理能力,还大大加剧了暴力事件的发生。如今,伴随着气候变化以及自然资源争夺的加剧,新的外部压力逐渐增大,对国家内部事务的影响也越来越大。尽管如此,我们还看到许多国家,尽管遭遇了严重的失业、经济不平等以及有组织暴力犯罪网络的挑战,但并未屈服于暴力,而是尝试着与暴力作斗争。本报告认为冲突和暴力的发生,无论在哪个国家,在哪种社会制度下,都是内外压力共同作用的结果。国家以及非国家机制不管对于一个社会凝聚力的培养,还是社会法制的健全,都至关重要。机制包含社会规范和社会行为,一般是指一国领导人化解国内政治对立和调节社会矛盾的能力,从而保持国家内部的稳定和团结,增进社会的凝聚力。当然,机制还包括规则、法律以及健全的组织机构。无论在何处,如果一国、一个市场或是社会制度不能为公民提供基本的安全保障,不能提供公正、经济发展机会等公共品,那么冲突就难以避免。眼下,那些机制发展不健全以及法制建设滞后的国家往往是最容易受到内外部暴力冲击的地方。制度的约束力大小以及可调节性往往关系到政治的稳定以及犯罪暴力的发展程度。在世界的某些角落,诸如哥伦比亚或是刚果民主共和国,在21世纪以前,这些地方在当时还是与世隔绝的,国家政权和自然资源被叛乱的武装分子所掌控,并相互竞争以争权夺势。大多数被暴力所传染的地区都缺乏有效的治理能力,从而需要调解冲突以实现和平。在一些国家,基本的制度并未能有效地团结国家内部的不同精英团体,也没有做到不同地区、不同宗教的相互联合,政府机构往往被某一党派所把持,这一点在北爱尔兰表现得尤为明显,和平进程持续了数十年却鲜有成果。在一些社区,不同社会阶层之间的相互对立已经严重威胁到了国家内部精英集团与普通劳苦大众之间的相互协作,暴力对抗代替了和平共处。无论是早期的拉丁美洲,还是今天的亚非大陆,快速进行的城市化进程深深削弱了国家内部凝聚力的维系。失业、社会结构的分化与不公,以及非法武器的走私和毒品交易地下网络都在日复一日地摧残着社会的团结与和睦,并导致国家更加容易陷入暴乱和动荡之中。2008~2009年所爆发的粮食危机也导致那些治理能力差的国家更加容易陷入暴乱之中。在暴力面前,尽管有些国家试图通过各种手段来保持社会的稳定与团结,但由于国家内部高发的腐败,加上国内人权不能得到很好的保护,致使它们在未来更加容易发生暴乱。一个国家或地区之所以反复发生着不同形式的暴力,其中的一个重要原因在于良好运行机制的欠缺。健全法制并不一定就意味着完全照搬西方的制度模式。历史的经验表明,完全照搬西方的制度并不能够保证国家的持续发展。本报告认为,世界上并不存在所谓最理想的制度,只有最适合的制度。二、国家如何打破反复循环的暴力怪圈1恢复国民对政府的信心,加快转变政府职能,有效保障公民的安全、司法公正和充分就业的权利要想打破反复循环的暴力怪圈,减少暴力的重复发生,国家的改革者们就必须与国际社会一道,构建一个合法的制度,为公民提供持久的安全、正义与就业的权利,从而赢得国际社会的尊重和接纳,并能够通过法定程序来制裁非法的武装暴乱行为,从而保证社会的公平正义。通过创建合法的制度来预防暴力的反复发生并非易事,需要整整一代人的努力。即使是那些正在经历快速转型的国家,也需要15~30年的时间来不断完善制度。尽管这一过程漫长,但得益于20世纪后半叶公民意识的崛起,观念和技术上的不断成熟在相当程度上推动了制度的健全。实际上,想通过一代人的努力就实现大进步已经很不容易了。伊拉克、海地、利比亚、东帝汶等国,至今仍看不到任何希望。建立信心这一概念常常会在政治和解以及经济危机当中被引用,鲜见于经济发展中,但对于从制度上永久预防暴力是必不可少的。无论是政治、金融还是技术上的相互交易,只有确定交易能够取得积极成果时才会发生。但信心的建立还有着更加深远的意义。以金融危机为例,投资者只有在看到了现有的制度能够保证其安全、公正平等的权利时,才能走出恐慌,因此也只有这样,暴力才会被真正遏制。正如暴力是反复发生的那样,建立信心以及转变制度的努力也是在周而复始地进行。那些走出脆弱和冲突的国家并没有通过毕其功于一役的方式来实现制度的焕然一新,而是经历了无数次的变革与反复。一国的领导人首先要做的是建立国民的信心,然后才是漫长的制度转型过程。韩国、加纳、智利以及阿根廷的现代化进程充分表明了这一点,都是慢慢从原先的军人专政转变为实现良好治理的民主社会。过程的不断重复使得国家有足够的时间和空间来吸收外部的有利因素,并成功实现国家的道德体系建设与信仰的统一。每一次的反复都见证了建立信心和制度转型的过程,正是在这样的努力下,国家才能逐步实现良好的治理。2信心的建立离不开国家内部的有力团结恢复信心不是仅靠国家一己之力就可以完成的。在十分脆弱、饱经战乱的国家恢复国民信心并非易事,需要将国内各类精英联合起来,印度尼西亚、东帝汶以及智利曾经走过的路都充分表明了这一点。国内统一战线的建立需要团结一切可以团结的力量,尤其是在信心重建和制度转型的初级阶段。这也并非就意味着要将所有人都纳入到联盟中来,而是一种有效的团结与联合。主要可以通过以下途径:(1)在宏观层面上,政府只有与社会各种团体相互协作,还有邻国、外国投资者等合作,以争取到广泛的经济支持。(2)在微观层面上,推动社区领袖和各界精英共同参与到重建项目中来,献策献计。总体上来说,有力的统一战线所追求的目标就是采取一切手段来对付犯罪以及政治暴力行为,通过与社区领袖、成功商人、公民社会等领域和阶层的合作来打击暴力。3通过制度的转型来有力保障公民的安全、司法的公正以及社会的充分就业在一个脆弱的国家,变革往往呈现出循序渐进的过程,只有在首先重建信心和实力的基础上才能成功实现和平。在机制的转型过程中,不仅要避免急功近利,还要注意不能原地踏步,要主动学习转型国家的成功经验,把握尺度和步伐的协调。首先,在真正的制度变革开始之前,要切实保护好公民的安全,保护公民受到公正的对待,保证公民有充足的就业,新加坡战后的发展充分证明了这一点。在改革之初,往往会需要各种各样的资金支持,以保证执政者有充分的资源来推进变革事业。在建立地方的统一战线时,要考虑采取一种实用主义的路径。以黎巴嫩为例,该国为了在战乱中保障公民的选举权,引用了私人企业的网络,从而节约了预算开支。海地在2004~2009年的警察制度的改革之所以成功,正是因为采取了一种自下而上的手段来推进改革。其次,在关注公民安全、司法公正以及公平就业的同时,还需要跟进各项事业的改革,不仅需要进行政治变革、城乡有益结合、私有化,还需要加大对弱势群体的关注,只有这样才能为和平铺垫道路。推进改革不断系统化、全面化,就需要构建一个制度网络,并要注重合理地引导民意。历史上,成功的政治改革从来都不是一蹴而就的。北爱尔兰、智利、印度尼西亚、葡萄牙等都是在经历了几十年痛苦的挣扎后才逐步实现和平的。当然,凡事也有特例。只有民主的根基得到巩固,只有不同的诉求得到响应,民主的选举才会变得有意义。不管是战后的日本还是韩国,总是会存在阻碍变革的利益群体,历史也表明,只有采取迅雷不及掩耳的手段才能抓住机会,实现变革。但大多数时候,通过系统性的变革和循序渐进的手段总是可以达成目标的。4化解外部压力,争取国际支持诸如有组织犯罪和贩毒网络等外部势力的渗透,导致别国的冲突、经济危机等不断蔓延,这就大大增加了暴力发生的危险。在脆弱的制度环境下,这些外部势力早已进入,而制度本身应对危机的反应能力往往不足。如果对暴力行为不加以遏制或任其发展的话,那么之前所有的努力都会付之东流,国家的复苏就变得遥遥无期。因此,国家要保持一个长久稳定的发展环境,就必须将预防暴力上升到国家战略的重要层面,并且要努力争取国际社会的支持和帮助。5国家行为体在现实中可以采取的政策和手段本报告在论述过程中注重的是通过不同的方式来预防暴力,这并非是为了标新立异,而是真正考虑到每个国家所不同的国情,因而不可能存在一种万能模式。尽管信心的重建以及制度的完善需要根据不同国家、不同国情而定,但还是可以根据历史经验总结出一整套系统的方法和工具。这些工具主要包括有关信号的传递和承诺机制的建立,需要构建一种协作联盟,要能够从以往取得的积极成果中来打破固定思维的桎梏,逐渐树立新的信心。我们还需要能够快速传递信息的机制框架,需要能长久保证公民安全、司法公正以及就业工作的制度保障。6政治上建立团结有力的统一战线及其政策内涵纵观全球,那些努力尝试重建信心和民族统一战线的国家令人惊讶地在许多地方存在共同点。它们总是在国家的公信力提高以及地方官僚的任用上立即采取行动,以公开透明的方式,努力消除不利因素,比如废除带有歧视性的法律。安全部队或会重新部署,从而释放一个积极的信号,让民众知道政府正在关注不安全地区的形势,而且也表明政府会承认特定的地区和社区内的发言权与自主权,从而减少地方势力对政府完全取而代之的担忧和不安。在决策的过程中不断增加透明化程度,可以对信心的重建起到很大的积极作用,同样也可以帮助实现制度转型的长久稳定。释放未来的行动信息,可以产生两种前期的结果,首先是将军警的工作重心转移到保证公民的安全上来,其次是采取措施,设定政治改革的时间表,保证转型期间的政治稳定和司法公正。在政治和政策层面上释放明确的信号、设定明确的时间表,可以帮助公众建立信心,期待变革的发生,从而为国家内部的预算开支争取到更多的国际援助和支持。当所有的信号被释放出来时,改革者们改革的决心和信念就会逐步得到认可和信任,他们用行动向世界说明,改革必将进行下去,不会出现倒退和反复。哥伦比亚和印度尼西亚独立的历史经验表明了这一点。事实上,在任何地区,并不是所有国家的领导人都能够意识到本国正在酝酿的危机的到来,这就需要政府与民众形成良性的互动,从而能够将准确的、令人信服的信息传递到有关决策者,因此也就能够确保变革进程的顺利进行。来自经济学和社会学领域的分析证明了这一相关性的存在,即暴力的上升往往都是发生在制度缺失的情况下,这也是导致一些国家大大滞后邻国的主要原因所在。国家的领导人应当在暴力滋生之前就采取行动将可能的危险消灭在萌芽状态。7重建信心以及转型国家的制度重建变革计划的核心在于通过对不同国家历史经验的回顾,总结出一些能够反映出其共性特征的内容。这些计划的设定往往都需要有高瞻远瞩的眼光,而非局限于细节。它们是由社会结构中的不同部门所构成,内容涵盖了安全部门改革、司法体系改革以及国家整体的就业政策与安排。需要为公民的安全、司法公正以及创造就业等提供相应的公共产品,还应大力推进反腐败行动。此外,这些计划的关键在于要能够始终遏制暴力行为的发生。只有在充分保证了公民的安全、司法公正以及充分就业之后,才能真正开展系统全面的变革,包括政治改革、城乡一体化、司法透明以及教育改革等事业。具体而言,主要包括以下5个方面的内容:第一,制定的计划要能够自如运用于在自下而上的国家与社会关系中处于不安全的地区。第二,要在安全和司法领域率先实现制度的转型。第三,还是要紧紧围绕创造就业机会这个主题。促进就业的项目包括大型公共工程的建设,印度和印度尼西亚就曾经大量使用。此外,还包括地方上各种基础设施的建设与完善,尤其是供电供水网络的健全。第四,增进妇女在安全、司法以及经济发展领域的参与和发言权,在尼加拉瓜、利比亚以及塞拉利昂等国家,妇女逐步开始得到在社会公共领域服务的机会。第五,加大反腐败斗争的力度,不断创新反腐败的手段和措施。具体实施上包括引进民间力量来监督容易陷入腐败的行业领域。8来自不同地区以及跨越国界的相互激励当一个社会在进行其内部的制度变革时,它面对的不仅仅是内部的各种挑战,还需要合理地应对来自外部势力的压力,这些外部的不确定因素包括经济危机的冲击,以及跨国腐败行为的蔓延。许多问题的复杂程度已经远远超越了国家所能应对的范围,这就需要国际社会通力合作,需要有一个国家的领导人能够振臂高呼,激励地区乃至全球层面通过相互帮助来打击非法交易等全球性犯罪行为。具体做法可以参见海地和尼日利亚所经历的反腐败和打击洗钱行动的成功案例。这一点尤其是在那些制度不完善的地区能够起到很好的效果。9动员来自全球的支持当前,由于受到援助国不同的政策和制度的影响,国际援助仍存在较多的阻力和障碍。任何一个国家领导人显然无法仅仅依靠自身的力量就能左右国际体系的变化,但他们能做到的是将现有的援助进行到底。只有规划出比较明确的计划,各国领导人以及国际社会才能有效地提供安全、司法和发展等各领域的国际援助。各国的历史经验不难表明,只有将注意力集中在国家的信心重建或是制度完善上,援助才能有效。援助应率先投入到安全受到威胁的地区,以巩固当事国的政治稳定并保证人民的自由。受援国在财政预算上要将国际援助首先运用于国家的安全和发展议题上,从而推动国家的长治久安。印度尼西亚经历大海啸后,政府与国际社会达成一致,承诺将国际援助公平分配给国内人民,保证在物资的发放过程中始终公开透明,从而为国家的平稳过渡打下了基础。10监督计划的实施效果为了衡量计划成功与否,以及在问题出现时加以解决,各国领导人和国际社会都需要共享情报,制定出一套能行之有效的应对暴力事件的方法,从而通过合理的干预来确保公民的安全、司法的公正以及充分的就业。对于大多数发展中国家而言,联合国千年发展目标及其相关目标是它们可以为之而奋斗的一个终极目标。联合国千年发展目标不仅切实保障了人权,还为那些饱受战乱和动荡的国家树立了一个可以为之而努力的长远目标。落实联合国千年发展目标,当务之急是制定一个能直接衡量减少暴力发生、帮助国家重建信心以及切实保护公民安全和司法公正的新的衡量指标。11根据不同国家的国情来制定不同的战略和计划尽管各国在进行改革时可以借鉴一些别国的经验教训,但每个国家仍然需要在充分考虑本国政治环境后来选择性地加以借鉴和吸收。在国民信心的恢复和国家制度的改革过程中,领导人需要根据本国的政治环境作出两个必要的决定。首先是要向外界透露改革所最终要达到的目标,这样就能使国际社会更加了解国内的变革进程,从而也增加了外部监督的力量。其次,需要决定改革的先后次序,要将制度的转型作为改革的首要之举。每个国家所面临的改革机遇都不一样。在战后的日本和韩国,以及东帝汶、利比亚、尼加拉瓜,甚至包括经历了惨绝人寰的大屠杀的卢旺达,都面临不同的重新发展机遇,只有在充分考虑当地国情的基础上才能做出正确的决定。本报告认为,问题的关键不在于是否需要制定出一个别出心裁的衡量暴力行为的标准,而是要极力消除那些有可能会滋生反复循环的暴力事件的制度漏洞。那些深深卷入到国际范围的暴力行为,如有组织犯罪、意识形态的暴力等,需要全球各国共同合作来加以应对。

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