宏观调控不应只是收放权

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宏观调控不应简化为中央与地方政府之间的权力博弈。只有把经济调控深化为行政改革,才能摆脱行政周期主导经济周期的怪圈

中共中央总书记、国家主席胡锦涛近日在四川考察时强调,要充分认识到当前宏观调控取得的成效还是初步的、阶段性的,影响经济健康发展的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决,宏观调控的任务依然十分繁重。
这已经不是中央高层第一次做出类似的表态。最近一段时间,不少人发出了这样的声音:宏观调控已经取得成果,为避免“一刀切”对经济运行不利,宏观调控可以告一段落。
需要指出的是,这种声音既来自一些经济学家,也来自一些地方政府。
从已经披露的众多事例来看,一些地方政府的软顶硬扛,是宏观调控最终落实的主要障碍。这些事实也告诉我们,宏观调控的对象,并不仅仅是经济,地方政府手头的某些行政权力,也在调控的范围之内。
但在这一领域的调控,如果仅仅被解读为中央与地方的收权与放权之争,则宏观调控意义将大打折扣。应该寄望的是,如果通过这一轮宏观调控,理清和理顺政府手中的各种权力,并以此为契机推动行政体制改革,则本次调控的作用将更为深远和持续。

宏观调控需摆脱行政周期

4月12日出版的中国《新闻周刊》曾经指出:过热轮回背后,是行政周期。
国家发改委投资研究所投资战略研究室主任刘立峰研究员也向本刊表述:经济过热,实际上就是地方政府拉动的。由“铁本事件”及遍布全国的“开发区热”等例证可以清晰地看出,地方政府的政绩冲动、GDP诱惑甚而权力寻租,是投资过热的主要推动力之一。
虽然经济指标的变化早在今年4月就敏感地反映出宏观调控的成果,但是,包括著名经济学家吴敬琏在内的诸多学者先后指出,如果不消除深层原因,只治标而不治本,即使花了相当代价取得了近期宏观经济的稳定,要不了多久,这些矛盾还会以更加激化的形式重新表现出来。
而要让地方官员的头脑和行为都冷静下来,除了落实科学的发展观和正确的政绩观之外,更重要的是改革现有的投资体制和行政体制,而其核心是合理分配和设置权力。按照国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁研究员的话来说:“政府必须约束自己的行为,管住自己这只‘看的见的手’。”
还有人抱怨,中央政府没有按照市场的规律办事,没有更多的使用市场手段来进行宏观调控。也有地方官员抱怨,“一刀切”令地方经济蒙受损失。
而国务院副总理曾培炎则在7月初的全国政协常务委员会十届六次会议上回答:经济运行中存在的一些问题,有些是市场经济还没有完全建立的原因,也有一些是地方政府干预的行为,所谓政绩工程、形象工程,对这部分行为,完全靠市场调节还有点难,所以必须由中央出重拳治理。
吴敬琏教授指出,中国在转型过程中完全排除政府的作用、行政的手段是不可能的。
如果从纯粹的经济角度考虑,“一刀切”当然不可取,以中国之大,任何一种经济政策,都不可能放之四海而皆准,甚至不排除“误伤无辜”的可能性。
因此,国务院总理温家宝也在6月16日的国务院常务会议上适时提出了“果断有力、适时适度、区别对待、注重实效”的宏观调控原则。胡锦涛主席在四川考察期间,将其明确表达为“有保有压”。
但是,对于经济问题可以“区别对待”,对于地方行政权力调控,显而易见的是,“一刀”切下去,如果行政级别相同,影响几乎是等同的。那么,如何合理地规范地方政府的行政权力,也就成为了本轮宏观调控的难中之难。因为这已不是权宜之际,而是一次触及深层的改革。
刘立峰对本刊表示,必须从机制上对地方政府的行为进行约束。
他开出的药方包括纵向约束机制和横向约束机制。所谓纵向,就是上级对下级政府的约束;横向,则是人大、媒体和民众对政府的约束。他指出,目前,横向约束机制有所欠缺。
在地方政府广泛存在的几个问题是:超能力负债进行的投资、以破坏环境为代价进行的投资、不顾资源约束进行的投资等。
管住土地与清理债务,将在很大程度上要管住地方政府的短期行为。刘立峰认为,有必要在全国范围内开展一场地方政府债务的全面检查和调研,对各级地方政府进行有效的资信评估,确定其信用等级,加强市场和社会对地方政府发债行为、债务规模和债务风险的监督和约束。
地方政府的投资冲动,权力寻租只能算是隐性原因。一个显性的原因是,目前行政官员的考核体系是以GDP为核心展开的。
曾培炎副总理上月透露,为落实科学发展观,中组部和国家统计局正在研究一套绿色GDP的指标,也包括考核各级政府官员政绩的综合评价体系。在一个方面,这也是宏观调控深化落实的制度保障。

宏观调控不应成为权力再分配

但是,不能把调控单纯视为中央与地方的博弈。如果只控制地方政府的权力,而对中央政府的权力放任,这将只是另一次循环。
魏加宁在宏观调控措施出台前夕就曾对本刊说,如果一些计划部门的权力在本轮宏观调控中得到强化,将给市场经济带来难以估量的损失。
令人遗憾的是,他的预言后来似乎得到印证。在本轮宏观调控中,从权力角度来说,中央的一些部委成为了最大的赢家。中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授对本刊说,1998年以来的一些行政改革成果有毁于一旦的危险。他提醒记者注意:“土地、贷款和行政审批权都向上集中了”。
如果真是如此,这将是宏观调控取得成就同时的憾事,因为,从正面来看,地方政府的发展积极性和灵活性,一直是中国经济高速成长的重要动力,虽然它也可能走过头而引致经济过热。
因此,除了在纵向调整中央与地方各级政府之间的权力分配之外,整个政府??从中央到地方??本身的自我约束和自我改革更值得期待,只有真正进行了行政体制改革,完成了政府转型,才可能摆脱行政周期主导经济周期的怪圈。
将宏观调控深化为体制改革和理念变革,正逐渐成为共识。7月23日召开的中共中央政治局会议指出:实践证明,中央采取宏观调控的政策措施是完全必要和非常及时的,也是积极有效的。各地区各部门密切结合实际,认真总结经验教训,调整发展思路,进一步加深了对科学发展观的认识,增强了落实科学发展观、走新型工业化道路的自觉性。这些思想上的成果尤其值得珍惜。
著名经济学家樊纲8月13日在珠海说,宏观调控预计在明年年底结束。应该说,明年年底结束的,只是宏观调控中的经济部分,而行政体制的改革,需要远为更长的时间。

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