基于互动模型的我国农村土地流转政策执行问题探析

共8382字

摘要:本文通过对我国土地流转及土地流转政策执行的分析,基于互动理论模型,寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适,双方都能接受的政策目标和政策执行模式。以此改进我国农村土地的优化配置,提高农民的生活水平,增加农民的收入,促进农村经济发展和农业生产发展。

关键词:土地流转互动模型政策执行
作者简介:侯伟(1985?)男,四川旺苍人,硕士研究生。主要从事公共关系与CIS研究;马成祥(1984?)男,青海互助县人,人事业务经理。研究方向:人力资源管理与开发,城市规划与城市管理。

一、土地流转的意义
土地流转,通俗地说就是土地转让,是在家庭承包制的制度框架下,拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业,从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中,农户保留农地承包权,转让农地使用权。
对于土地流转,有学者认为“通过流转增加农民收入的稳定性,使土地流向种田能手,把土地集中起来开展规模经营、集约化经营,提高农地的产出效率,促进农业向龙头企业发展”。也有学者认为“这一认识与我国实际不完全相符。尽管家庭联产承包经营制存在着土地细碎化、分散经营等局限性,但其优势也较为明显。”1在家庭承包经营条件下,农民种自己的地,为自己干活,生产积极性较高。笔者认为:我国是否能进行农村土地流转,开展规模经营,是一个因地制宜的问题。笔者对青海省海东地区进行走访调差发现,不论是该地区川水地区,还是潜山地区,其由于地理环境的限制,即使土地流转到种田大户手中,也不具备机械化生产和规模经营的条件。相反,在一些平原地区的农村,只要农产品价格与成本合适,也可以进行以村为单位组织起机械化生产和规模生产。因此,否能进行农村土地流转,开展规模经营,是一个因地制宜的问题,不能成为政策执行者的目的。
我国农村土地流转首先是为了保障不想种地农民的利益。我国的工业化、城市化进程推动了农民与土地分离,大量的农村劳动力脱离了农业生产进入了工业生产和服务行业。一般而言,打工收入高于农业生产收入,当农民能够在城镇立足时,农民会选择脱离农业生产,从而需要将承包的土地转给他人耕种,流转的对象通常是自己的亲朋好友。但进城农民不在我国城镇社会保障体系的范围内,几乎丧失了抗风险能力,承包地是他们最后的生活保障。因此,在不放弃承包地的情况下将土地经营权转给他人是进城农民的最优选择。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现,该村原本是一个典型的农业型村庄,截止2010年1月,该村一队、五队共有农户141户,随着经济、社会的发展,一队、五队有31户农户以家庭为单位,外出内地进行“兰州拉面”生意,不在进行农业生产。有26户农户以家庭为单位进行农家乐生意,不在进行农业生产。剩下的农户中有10多户已脱离了农业生产进行着其他副业。笔者调查发现,这些脱离了农业生产农户的土地,基本上是在不放弃承包地的情况下将土地经营权转流转给了还在从事农业生产的农户。
同时,土地流转也是为了满足想种地农民的需要。20世纪80年代初,我国农村按照平均分配的原则,以当时农户人口数量为依据进行了土地承包。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现,该村在80年代末进行了一次土地分配调整后,近二十多年都没有进行耕地分配调整,二十年来农户的人口数量和结构发生了较大的变化,不论家庭人口如何变化,耕地的量并为因人口而变化。但是通过土地流转,可以使一些想种田的农户多一些土地耕种,并提高产出的机会。同时,也把不想种地的农民从承包地上解放出来安心从事非农业生产。这样就充分、有效地利用了稀缺的耕地资源。
综上所述,笔者认为农村土地流转的最终目的,是因地制宜,保障农民权益,实现土地资源的优化配置,促进农村经济的发展,提高我国农业生产的能力。
二、我国农村土地流转政策执行的现状
1、我国农村土地流转的现状
总体上讲,我国农村土地流转还处于探索阶段,流转范围狭窄,规模较小;流转途径单一,以转包为主,程序简单,流转行为缺乏规范。我国农村土地流转存在以下几个特点:
(1)地方政府土地流转配套政策不够完善
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,该决定指出,“按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”2在这一政策指导下,我国农村土地流转快速在全国范围内进一步推广开来。但作为政策执行基本单位的地方政府却没有配套的土地流转政策,土地流转缺乏规划。以湖北省为例,在湖北省县级政府中仅有监利、来凤、竹山、京山等县级政府出台了土地流转的相关政策,但都没有具体的政策执行方案。
(2)土地流转市场机制不够健全
现阶段我国土地流转行为有自发流转和通过土地流转中介组织进行流转两种。土地流转的转出方一般是缺乏男性劳动力、家庭成员外出务工或经商的农户。而转入方一般是转出方的亲戚、朋友或邻居,以及同村的农业大户。目前我国农村土地流转市场整体发育程度较低,流转机制尚未建立,流转行为具有自发性、无序性和盲目性的特点,流转双方缺乏信息沟通,流转过程以亲友关系作为信用保障,难以建立起完善的市场机制。而现阶段的土地流转中介组织与农户之间供给与需求的信息不对称,导致流转成本过高,也无法满足农业大户对土地的需求。
(3)土地流转过程缺乏规范化
我国农村土地流转过程缺乏规范化体现在两个方面:一是土地流转收益货币化程度较低。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村的调查走访中发现,几乎所有需支付土地流转收益的基本上以实物的形式支付,并且只有口头协定。这种以实物来支付流转收益的情况多发生在亲朋好友之间,缺乏明晰的价格体系和支付标准,不利于土地流转市场的形成。这种非货币化的流转降低了土地流转的收益,压抑了农民参与土地流转的积极性。二是流转中合同签订率较低。土地流转过程中有相当多的一部分参与土地流转的双方通过口头订立合同,而没有书面形式的合同签订;或者订立的土地流转合同条款不齐,也未进行签证和公证。土地流转缺乏正式书面合同的约束,随意性和不稳定性强,双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定,其结果是流转双方的利益均得不到充分保障。例如,在一项以四川省南充市进行的土地流转情况调查中,在参与流转的325户农户中,通过口头协议短期流转土地的农户有273户,占84%。通过签订台同流转土地的农户有52户,占16%。3具体的数据如下表所示:

2、我国农村土地流转政策执行的困境
(1)农民受教育水平较低导致土地流转政策宣传的困境
“受教育程度愈高,对民主的要求就愈强烈。”4傅广宛教授通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究发现:“学历与关注度之间存在着高度正相关关系。”5我国农村人口受教育程度普遍偏低。利用2005年1%人口抽样调查微观数据,16岁及以上农村劳动力中,51%的人仅受过小学及以下教育,41%的人受过初中教育,8%的人受过高中教育,仅有不到1%的人受过大专及以上教育。6由于受教育程度较低,农民对土地流转政策关注度不高,这给土地流转政策宣传造成较大的困难。农民不关心政策,在不了解土地流转政策的情况下盲目进行土地流转,也给土地流转政策执行造成一定的混乱。


(2)土地流转过程缺乏规范化导致管理的困境
近些年,由于农民种地的经济效益低,大量的农村劳动力外出务工,不少农民无偿转出土地。土地流转过程中“口头协议较多,书面协议较少;短期协议较多,长期协议较少;私下流转较多,按规定和程序流转较少。”7农地流转过程操作失范,为日后的纠纷埋下隐患。据农业部信访处统计,2004年1至10月份受理农民土地问题信访6937件次,占信访总量的51.2%,比去年同期增长4倍。其中,土地承包类信访占53%,土地流转类信访占8%,土地征用类信访占39%。8这些土地流转中产生的纠纷,绝大多数是由于土地流转过程中缺乏规范化引发的。土地流转过程缺乏规范化给政策执行过程中的管理和协调造成了阻碍,增加了政策执行的成本。
(3)信息不对称导致协调和监督的困境
土地流转信息在转出方、转入方和政府之间进行流通。但是土地流转信息在三方的沟通渠道十分狭窄,三方都难以及时获取所需要的信息。一方面土地的转入方和转出方获取市场供求信息的渠道十分狭窄,双方只能盲目地搜寻交易对象,常常出现“买方”找不到“卖方”,“卖方”也找不到“买方”的现象,土地流转的效率十分低下。另一方面,政府和农户之间信息沟通渠道也并不十分畅通。政府不能及时把土地流转政策传达给农户,农户也不能及时将需求信息反馈给政府,政府的土地流转政策目标与农户的微观土地流转行动难以协调一致。同时,由于信息不对称,地方政府官员和乡镇干部在流转过程中的寻租行为也不能得到有效的监督。这些都给土地流转政策执行也造成了阻碍。
(4)政策执行中流转主体的地位不受尊重
我国《土地承包法》第34条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这就意味着土地流转必须建立在农户自愿的基础上。但是在政策执行过程中,有些基层政府或村集体组织违背农民意愿,随意改变土地承包关系.强迫推行土地流转。一些乡镇干部及村委会基层干部随意变更,甚至撒消农户的承包合同,强迫承包户集中流转以集中土地搞招商引资,非法改变土地的用途,严重损害了农民的利益。使农民对土地流转政策产生抵触情绪,不利于土地流转政策的执行。
三、互动模型视角下土地流转政策执行的影响因素分析
1、麦克拉夫林互动模型
为了解决政策执行过程中,不同的要素是怎样互动和调适的问题,美国学者麦克拉夫林(M.Mclaughlin)于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》中提出了政策执行的互动模型。他认为:政策执行过程本质上就是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的过程,政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。互动模型具体内容包括:(1)政策执行者与政策影响者之间在需求与观点上可能会存在着不一致,但基于双方在政策上的利益关系,双方必须做出让步和妥协,寻求一个双方都能够接受的政策执行方式。(2)由于政策执行者的目标与手段均富有弹性,它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而改变。(3)政策执行者与政策影响者之间的相互调适的过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程,而是一个双向的信息交流过程,政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。(4)政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上,以左右政策执行者的利益、价值与观点。
在政策执行的调适模型中,政策执行者一方和接受政策实施影响的一方发生互动,这两份中都存在一些可以进行互相调适的不分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果,有作为反馈对制定的政策产生作用。麦克拉夫林最后得出结论:“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程,而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”9
2、土地流转政策执行的影响因素分析
(1)政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异
在土地流转政策执行过程中,政策执行者(地方政府)与政策接受者(农户)之间的需求和观点存在较大的差异。就目前我国的实际情况看,政策执行者的政策目标通常是:“加快土地流转速度,实现规模经营”。在这一政策目标的引导下,就难免会出现强迫农民交出土地参与土地流转的现象,违背了土地流转政策的初衷。10而政策接受的目标通常是满足自己对耕地的需求(转入方)或在保障自己承包地的前提下安心从事非农业生产的需求(转出方),总的来说是保障自己生存和发展的合法权益。政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异是政策执行过程中产生冲突的根本原因。如何消除这个差异,是政策执行者必须面对的问题。这就需要政策执行者在政策执行中充分考虑到政策接受者的需求,根据政策接受者的需求来调整政策目标和政策执行方式,并积极与政策接受者进行沟通,通过各种方式向政策接受者宣传、解释政策,这样才能避免冲突,减少政策执行的阻力。
(2)环境因素和农民需求的变化
我国幅员辽阔,地质条件复杂,政治、经济、文化呈现东西差异和南北差异,环境因素是政策执行者必须考虑的问题之一,不同的环境下农民的需求也不尽相同。在土地流转政策执行过程中,政策执行者必须根据当地的经济条件、地域文化和地质类型来调整政策目标和政策执行方式。例如在非农业收入占收入比重较大的农村地区,农民对土地的依赖程度较小,政府在政策执行中可以加快土地流转速度,使土地集中到种田大户手中。在这种情况下,政策执行者是以实现规模经营作为政策目标的。但在农业收入占收入比重较大的农村地区这样的政策目标执行起来收到的阻力就比较大。实际上我国地方政府在土地流转政策执行过程中目标和手段都过于单一,缺乏弹性。大部分地方政府都以“加快流转速度,实现规模经营”和实现政绩为目标,执行手段一般也以行政命令为主,难以适应我国复杂多变的环境,也难以满足农民的需求。
(3)平等的沟通
成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适,这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程,而是一个双向的信息交流过程,政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看,我国的土地流转政策执行模式还是传统“上令下行”的模式,政府出台政策,农民自发流转,缺乏双向的信息交流,政府与农民双方也不处于平等地位,被动的接受政策给自己带来的效果。这样使得农民的需求无法及时传达给地方政府,地方政府的政策意图也不能有效地传达给农民,使政策执行的效果大打折扣。农户间的流转纠纷在农村税费改革政策实施之后激增,主要原因是农地流转过程操作失范,为日后的纠纷埋下隐患。“2004年以来,在130起农村群体性突发事件中,有87起是由土地问题引发的,占总数的67%。”11而这些群体性事件产生的根本原因,就是缺乏平等的沟通。
(4)有效的民意反馈机制
目前我国土地流转政策执行过程中,民意反馈以信访和上访为主。土地流转听证制度缺失,反馈途径单一,反馈的问题通常得不到解决甚至没有音讯。农民的利益、价值与观点无法反馈到政策上,更无法左右政策执行者的利益、价值与观点。同时,由于民意反馈机制的缺失,政府的公权力没有得到有效的制约,容易出现权力寻租行为。这些因素都会影响政策执行的效率。
四、基于互动模型下完善我国土地流转政策执行途径
1、健全土地流转市场体系
土地流转市场的不健全,严重影响了土地流转政策的有效实施,并且容易引发土地纠纷,严重损害农民利益。因此必须要加大对土地流转市场的建设力度,使土地流转过程规范化。完善土地产权制度是完善土地流转市场的重要前提条件。首先,从法规政策上赋予农民长期稳定的土地承包经营权;其次,科学地界定土地产权主体权力和义务的范围;同时,严格限制土地使用权,防止产权主体权益收到损害。健全土地流转市场体系还需要规范土地流转过程。这就需要提高农民法律意识,规范土地流转程序:首先在双方平等协商并达成一致的基础上,统一签订书面合同;其次还要规范土地流转合同并加强对土地流转的监管。最后还要完善土地流转服务体系,包括建立土地流转服务中心和建立地价评估机制等。


2、拓宽和畅通公民参与土地流转政策的渠道
拓宽公民参与渠道有利于提高政策的科学性和合理性,从而能确保政策得到更有效的执行。要拓宽农民参与土地流转政策的渠道,首先要建立和实施土地流转听证制度,使农民需求得到及时和有效的反映。其次,完善信访制度,通过一定的制度安排改变信访制度原有的形式主义的缺陷,使农民能通过信访反映其困难和需求。再次,加强民间组织建设,努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话,维护其自身存在的优势和独立性。除了完善制度性渠道,还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度参与渠道。
3、因地制宜地制定政策目标和执行方式
学者孟勤国等在《中国农村土地流转问题研究》中提出,农业规模经营要符合一定的前提条件:“(1)规模经营要适应生产力发展的要求;(2)规模经营要适应土地状况;(3)规模经营要适应农民对土地的依赖程度;(4)规模经营要适应农业技术人员的状况。”这一观点对地方政府制定政策目标具很重要的参考价值。同样政策执行方式也要因地制宜,注重农民的合作意愿,在执行过程中面向农民加强对政策的解释和宣传,积极听取农民意见并及时调整政策执行方式,这样才能保障土地流转政策执行的效率和效果。
4、加强土地流转政策执行的透明度
近年来,以土地流转为由进行违规占地的现象日益突出,土地纠纷愈演愈烈,严重损害了农民权益。加强土地流转政策执行的透明度显得愈加重要。这就要求地方政府将政策执行各个环节的细节进行公示,建立健全监督机制,实现农民参与型的策执行监督,防止权力寻租行为。
5、积极探索土地流转过程中农村社会保障制度的建设
土地是我国农民最基本的生活保障,在土地流转过程中,如何降低农民对土地的依赖程度,健全农村社会保障制度,是一个迫切需要解决的问题。目前我国尚未形成统一的城乡社会保障体系,户籍制度和就业制度等与土地流转相关配套制度也尚未健全,尚未形成进行大规模土地流转的制度基础和社会环境。在此情况下,土地流转政策执行不可过于强硬冒进,要平稳有序地推广,并在推广过程中积极探索农村社会保障制度的建设,切实保障农民权益。
总之:进行农村土地流转,在于因地制宜的优化农村土地资源配置,提高农民的生活水平,增加农民的收入,促进农村经济和农业生产的双发展。在执行土地流转政策的过程中要积极稳妥的建立健全各项配套措施,寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适,双方都能接受的政策目标和政策执行模式,以实现土地流转政策执行到位。

参考文献:
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[6]康雄华.农户农地流转决策影响因素分析??以湖北省典型区域为例[J].安徽农业科学,2007(13).

注释:
【1】孟勤国等.中国农村土地流转问题研究[M].北京:法律出版社,2009:47.
【2】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京:北京人民出版社,2008:11.
【3】数据来源于:唐文金.农户土地流转意愿与行为研究[M].北京:中国经济出版社,2008.
【4】[美]阿尔温?托夫勒.权力的转移[M].北京.中央党校出版社,1991,232.
【5】傅广宛等.公共政策制定与公民的关注度??来自武汉的调研报告[J].中州学刊,2006(6).
【6】蔡?.中国人口与劳动问题报告No.0[M].北京:社会科学文献出版社,2009:6.
【7】韩冰华:论农地流转的障碍性因素[J].商业时代,2005(15):12-14.
【8】白呈明:农村土地纠纷状况及其特征[J].调研世界,2006(11):15.
【9】张金马主编:公共政策分析[M].北京:人民出版社,2003:391.
【10】孟勤国等.中国农村土地流转问题研究[M].北京:法律出版社,2009:51.
【11】高帆:土地纠纷:一个宏观视角的解析[J].学海,2006(4)


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