论我国社会团体的基本特征及分类

共7972字

摘要:社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分。在中国,有成千上万个社会团体,它们均依据宪法和法律独立自主地开展活动。这些社会团体参与国家和地方的政治生活,协调社会公共事务,维护群众合法权益,发挥着巨大的作用。社会团体是一个极为模糊的概念,文章从社会团体的概念界说、特征分析及分类描述三个方面入手进行学理阐述,希图廓清“社会团体”的概念。

关键词:社会团体互益公益自治
中图分类号:C912.2
文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2011)03-024-03

一、社会团体的概念界说

无论理论还是实践中,“社会团体”都是一个极为模糊的概念。“它就像尼斯湖的怪兽,人们可以肯定地说它不是‘什么’,但很难说它‘是什么”’。尽管如此,国内外学者仍从不同视角试图探讨“社会团体”这一概念的内涵和外延。学者们的定义主要有以下几种:

1共同特征说。该说认为直接描述“社会团体”很困难,但可以通过归纳社会团体的共同特征来说明他们是什么。比如英国协会管理专家斯坦利?海曼并不力求给“社会团体”下一个完美定义,而是概括“社会团体”所应具有的主要共同特征为:成员致力于某些共同目标;经费不仰仗官方;首要目标不在于获取最大利润:成员有随时退出的自由。
2互益说。该说源自美国著名社会学家布劳(Bhu),他将社会组织分为四种类型,即经营性组织、互益组织、社会服务组织及公共服务组织一其中的互益组织主要指社会团体,他们“就是具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织,具有非盈利性和民间化两种基本的组织特性。”
3公益说。该说主要强调社会团体的公益性,认为“社会团体是以促进社会发展和进步为宗旨,按照一定章程,经过法定程序组织起来,从事社会公益活动的社会组织。”
4特殊目的说。该说以“特殊目的”来回避前面两种学说中“五益”与“公益”的冲突,并模糊二者的区别,笼统强调社团的特殊目的性。如麦基佛认为“社会团体是这样一种团体,它作为社区内部的一个器官,是为了达到一定的特殊目的并发挥作用而人为地组织起来的。成员只是部分的具有共同意识而已。”又如王云五在其编著的《社会科学大辞典》中认为,“社会团体是人们为了追求某种或多种目的而组成的一个团体。”如《牛津法律大辞典》对“社会团体”定义为“一群单个个人,为了达到某一特殊目的而联合起来的一般性用语。”
笔者认为,社会团体种类繁多,成立方式和目的各异,“互益说”和“公益说”均显片面,而对于“特殊目的说’’而言,任何一个组织的成立均有其特殊目的,因此该说也并未将“社会团体”与其他社会组织区别开来。相比较而言,“共同特征说”似乎更为可取。我国1989年的《社会团体登记管理条例》回避了对社会团体予以直接定义而以列举法代之。1998年新的《社会团体登记管理条例》即采取共同特征说,认为“社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”该法律定义体现了社会团体组成的自愿性、共同目的性、非营利性等特征,但“按照其章程开展活动”之描述未能体现社会团体“自治性”的特征。显然,我国社会团体是“自治”还是“自我管理”仍有待论证,但笔者欲以本文后边之结论预先为“社会团体”在共同特征说的范围内予以定义,即笔者认为:社会团体是会员自愿组成,为实现会员共同的公益或者互益意愿,在该意愿的范围内自治开展活动的非营利性社会组织。

二、社会团体的特征分析

特征属于实然性范畴,但并不因此妨碍本文从应然的角度对其予以论证剖析。上述与其说是社会团体兴起的背景,倒不如说是其兴起时的社会现实和原因。事实上,笔者认为,上述市场失灵、政府失灵的种种弊端及国家与社会关系的发展,与社会团体的特征间具有相对应的关系。亦即社会团体所具有的每个特征都有其生成的原因,而这种原因亦并非来自于社会团体自身而是来自其兴起时的时代背景、现实和需要。

1社会团体的“公理性”特征??非政府性和非营利性。非政府性是指社会团体相对于政府的独立性,以及其在组织形成、人员编制、财政来源、权力来源等诸多方面的差异。非政府性是“社会团体”具有独立存在价值和研究意义的前提条件,也是其不证自明的“公理性”特征。
非营利性是指社会团体是不以营利为目的的社会组织,其与以营利为目的的市场部门在诸多方面存在差异。非营利性亦是社会团体独立于市场部门的前提条件和不证自明的“公理性”特征。

2市场垄断与社会团体的互益性。“虽然市场推崇的是自由竞争,但竞争本身并不具有自我维持的特性。”当自由经济发展到一定阶段,企业规模的扩大极易带来行业的垄断。对于垄断企业而言,垄断显然可以带来垄断利润,但对于整个行业而言,垄断不利于该行业的整体发展,亦不利于中小企业的生存。为了行业整体的长远发展以及防止个别企业的垄断,各个企业会为了彼此的利益而相互合作,以行业协会为载体遏制垄断。而“互益”的本质在于一个行业的各个企业之间是长期竞争和重复博弈的关系,“在重复博弈状态中,参与者行为的取向上倾向于选择合作,而非背叛和欺骗。”因而,在笔者看来,市场垄断与行业协会的互益性有一种内在联系,推而广之,市场垄断与绝大部分社会团体的互益性也存在这种联系。这种联系并非单向的因果关系,但至少可以说具有成员互益性的行业协会或者其他社会团体基于成员问的互益性而有反垄断和维持生存环境的功能。如在日本“行业协会负责给企业分配销售额,产品过剩了,由行业协会出面关闭效益差的工厂。再由同行业其他工厂帮助这些厂家转产别的产品。产品供不应求时,由行业协会决定哪个厂家改建扩建,扩大生产。”由此可见。正是行业协会成员间基于“互益”的考虑,才使行业理性发展,不致盲目竞争以至走向单个企业的垄断。
当然,并非所有社会团体均有互益性特征,事实上,一些社会团体会员的共同目的是为了公共利益。

3市场不能提供“公共物品”与社会团体的公益性。“公共物品”具有消费的非竞争性和非排他性,因此不可能由以营利为目的的市场部门提供,而并非所有的“公共物品”均应由政府来提供,更何况政府也有失灵的时候。当某一“公共物品”不宜由政府提供或者政府失灵的时候,人们对“公共物品”的需求就在一定程度上由社会团体采提供和满足,此谓社会团体的公益性。
但是应该指出的是,公益性并非所有社会团体的普遍性特征。公益分为普通的公共利益和特殊的公共利益。前者指由全体社会成员共享的普遍利益,后者指一定范围内不特定多数人所享有的共同利益。以公益为目的成立的社会团体,如慈善组织等,主要提供满足普遍公共利益需要的“公共物品”,而行业协会、学会

等一般仅在特殊的公共利益范围内具有公益性。而这种公益性实质上即是社会团体互益性的表现,故本文的公益性仅指普遍的公共利益性。

4市场“无法维持自身运作”与社会团体的自治性。市场“无法维持自身运作”是指市场不能自我满足使自己有效运转的各项条件,如建立并维护、保护所有权制度、维护市场秩序等。应该说这些条件主要应由政府提供并由公权力予以维持,但政府不可能深入和管制到社会生活的方方面面,市场运行规则也并非全部需要公权力来设立和保障实施,更何况政府管制的种种弊端也不容小视,因此允许社会团体自我设定规则、自我保障规则的实施也殊为必要。事实上,在西方国家特别是英美法系国家里社会团体早已扮演了类似角色,而自我设权正是社会团体具有自治性的前提和主要表现。
社会团体之所以具有自治性并非是维护市场健康运作的需要,否则无法解释除行业协会外的其他社会团体自治权的来源。但笔者认为,从市场失灵及市场“健康运作”的角度来理解行业协会乃至社会团体的自治性,仍不失为一种视角。事实上,即使学会等与市场并无关系的社会团体。其自治性也与其欲维持之秩序问亦有类似内在联系,尽管这种联系并非单向的因果关系。

5市场不具“预示、预测性”与社会团体的信息性。市场不具“预示、预测性”是指市场本身无法提供全面、准确的信息使人们能够把握市场的走向。社会团体的信息性是指社会团体一方面是会员汇集、共享信息的平台,另一方面具有对会员、社会提供有益信息的功用。很显然,正是由于市场在提供正确并有价值之信息方面的无力,促使会员不得不在行业协会内部,出于“互益”的目的,提供自己的信息和分享他人的信息,逐渐使行业协会本身成为信息的集大成者并具有为会员或社会提供信息服务的功能。除行业协会外的其他社会团体的信息性没有与市场直接相关的行业协会之信息性显著,但也并非不具有信息性特征。事实上,只要信息对于会员有效用(不限于经济效用),那么该领域内的社会团体就具有信息性特征。

6政府失灵与社会团体的公共权力性。如前所述,政府失灵包括:成本危机。效率低下,与寻租相关的腐败,政府自身的自利性,官僚作风等。其中成本危机是指政府机构内在的扩张趋势会带来管理成本的增加。比如我国官民比例由建国初的1:60变为20世纪90年代的1:34。1979至1990年问,机关团体人员平均年增长超过6.7%,行政经费每年增长10.4%;效率低下则是指因政府机构庞大而使其不具相应灵活性,因其固定的办事程序和森严的上下级关系及官本位意识等带来的文牍主义拖沓现象;与寻租相关的腐败是指政府的管制造成某种资源的稀缺,以至社会成员会通过非法手段寻求政府的特许和庇护,从而使政府及其工作人员有可能作出有利于引诱者而损害公共利益的行为;政府的自利性是指政府并非完全符合“大公无私”的假设,政府也具有追求私利的倾向,从而有可能导致腐败和影响资源配置的最优化;官僚作风是指政府机构中普遍存在的武断、偏狭、偏袒以及拖沓等作风,原因在于“控制非市场过程是相对主观的权力??官僚作风,而控制市场过程的则是相对客观的权力??贸易和竞争。”
政府失灵的种种表现在世界各国政府中均普遍存在,也成为一个世界性“难题”。为此1997年世界银行关于变革中政府的报告指出了两条战略方案:一是将政府精力更集中于基础性工作,以便提高政府的有效性;二是在基础工作之外,政府不必是唯一的提供者,社会其他组织甚至私人机构也可以参与到提供公共管理和公共服务的队列中来。事实上,政府失灵使政府不得不退出某些领域,而留下的管理空间则由社会团体来予以补充,于是在一定程度上社会团体就具有了公共权力性。这种公共权力的来源有授权和委托两种方式,但笔者认为,并非政府所有所授之权均为公共权力,其中有些原本属于社会团体自治权的范畴并且政府之授权仅起”确认“之用,这个问题本文后边将予以论证。此外,具有公共权力性的社会团体主要指行业协会,行业协会外的社会团体未必具有公共权力性,亦即公共权力性作为社会团体的特征,并非为所有社会团体均普遍具有。

7国家与社会关系的发展与社会团体的中介性。如前所述,国家与社会间关系的理论经历了由“二分法”到“三分法”的进化发展。所谓“二分法”是指“以社会为中心,在国家与社会问进行界分并规定各自的领域范畴。它强调的是社会具有独立于国家的地位。”“二分法”是当时自由主义思潮的反映。将社会与国家划分开来以防止国家时社会的侵犯,具有相当的历史进步意义。但随着时代的发展,越来越多的学者主张在国家和社会之间还应有一个中介层面,而这个层面的主体就是社会团体。不仅理论上如此。从1997年英国首相布莱尔倡导“第三条道路”开始,“三分法”理论和社会团体的中介功能得到了大规模的实践。
社会团体的中介性是指社会团体在国家对社会进行管理以及社会参与并影响国家活动中充当中介机构。广义的中介性还指社会团体在市场主体之间充当经纪或媒介作用。社会团体的中介功能一方面克服了国家与社会的分离,另一方面也为社会个体抗衡国家权力提供了重要途径。社会团体中介功能的发展与其说是“三分法”理论的产物,倒不如说是反映了国家与社会间关系发展的需要。

三、社会团体的分类描述

正如人们可以从不同视角对“社会团体”下定义并理解其特征一样,人们亦可以从不同视角对社会团体进行类别的划分。

1依地域标准分类。依此标准可分为全国性社会团体和地方性社会团体,前者如中华全国总工会,后者如上海律师协会。

2依职责不同的分类。(1)行业协会。行业协会是以行业的有序管理、自我约束、市场的自我组织、行业整体权益的维护为职责。行业协会主要包括以下两类:一是经济领域的行业协会,指同一行业的企业组成的团体;二是职业协会,指同一职业的人员组成的团体,如会计师协会、律师协会等。(2)学会。学会以促进本学科门类的发展为主要职责。按教育部规定,我国以学科专业进行学科门类的划分,各地均有相应学会建立,如上海法学会等。(3)爱好者协会。该类社会团体以促进会员共同兴趣、爱好范围内的交流切磋为主要职责。如天文爱好者协会、书画协会等。(4)权益保障维护型社会团体。该类社会团体以保障、维护会员某一领域内的共同权益为主要职责。如业主委员会、工会等均可归入此类。(5)信仰型社会团体。该类社会团体由会员问共同的信仰结社而成,如宗教团体、政治团体等。(6)公益型社会团体。该类社会团体以保护、促进社会会益为主要职责,如环保组织、慈善组织等。

3依生成方式不同的分类。(1)政府推动组建的社会团体。前文已述,政府管制存在种种弊端,于是政府在一定领域内退出,并将相

应的公共权力授权或委托于社会团体乃明智之举,但当该领域没有可供授权或委托的社会团体存在时,则政府会推动组建相应的社会团体。(2)政府改制生成的社会团体。在我国存在由政府改制而生成相应社会团体的情形,有学者把中国该种情形生成的社会团体称之为“体制内社团”,如“在国家层面,原主管10个大行业的国家局转成10个一级行业协会。在上海市。工商领域内的近70家行业协会都是在原行政性公司撤销后转变而来,市经委为主管部门,委托工业经济联合会对协会进行指导。”(3)自发组建的社会团体。该类社会团体的组建完全出于会员的自愿,只需会员的一致同意即可成立,但仍需履行备案登记手续。该种社会团体是真正意义上的社会团体。

4依管理模式不同的分类。(1)直接行政管理模式的社会团体。该类社会团体接受政府实质的行政领导,对其会员也具有行政管理权限,实质上为政府延伸的触角。在我国,由政府改制而采的社会团体均属此类。(2)间接行政管理模式的社会团体。该类的社会团体对会员具有的行政管理权来自于政府的授权或委托,具有一定的公共权力性,如“1997年国家经贸委印发《关于选择若干城市进行行业协会试点方案》中,温州烟具协会、鞋革工业协会、灯具商会、服装商会等都被温州市人民政府列入行使行政管理权的试点协会。上海市医药协会。由于政府赋予其颁发营业许可证的前期论证职能和职权,发展会员很广,行业覆盖率达到98%,会费收取率达95%。”
应当指出的是,间接行政管理模式的社会团体并非不具有自治性,只是在其自治范围之外,它们还接受政府行政领导反对其会员行使行政管理权而已。(3)自治管理模式的社会团体。该类社会团体自我设权、自我管理,在法律法规的范围内,依据自己的章程进行活动。该类社会团体既不直接接受政府的行政领导,对其会员的管理权也并非行政管理权而是自治管理权。

5依有无会员及组织目标不同的分类。这通常是从公共管理学的角度对社会团体进行的分类,如王名主编的《中国社团改革》中,将社会团体分为:互益型组织、公益型组织和运作型组织。其三者关系如下图:

互益型社会团体是指促进会员特定利益为目标。其资源基础也仅限于会员,如行业协会、职业协会、学会、爱好者协会等。公益型社会团体以促进社会公益为目标,其资源基础也是整个社会,如中国民问促进会等。运作型社会团体组织是指没有固定会员,以促进社会公益为目标的社会团体。该类社会团体与公益型社会团体的主要区别在于其并没有固定会员,在中国主要是指各种基金会。
笔者认为,从本质上说,社会团体是公民结社自由权的体现和行使的结果。尽管在社会现实中社会团体的这种公民“结社性”并不能处处体现。但不能因此忽略而将没有会员的组织,如运作型组织纳入社会团体的范畴。事实上,将运作型组织定性为社会团体,模糊了社会团体与非政府组织(NGO)的区别,但该分类将社会团体作了公益型和互益型的区别,还是极具意义的。

6依与政府关系不同的分类。依与政府的关系不同,可将社会团体分为同属模式的社会团体和斗争模式的社会团体。此种分类与上述按管理模式不同进行的分类有相似之处,但不同之处在于该分类更加强调了社会团体在不同国家和社会环境下角色的不同。
同属模式的社会团体更多地存在于大陆法系国家。托克维尔在《美国的民主》一书中指出,欧洲大陆法系国家多以国家为中心,而英美法系国家相对而言多以社会为中心。在大陆法系国家,“行业组织更多是被当作政府的组成部分或延伸机构对待。如在德国、法国、日本等国家,行业组织以政府助手形象出现,其主要功能体现在与政府一起完成对社会成员的管理,而不是对政府的制约与监督。”“法国商会是一种公立公益组织,具有政府公共管理机构的性质,其事务局的职员是公务员,由法律赋予其特许的权力,以完成所承担的任务……各商会分管的地区由政府决定。”在日本,和通商产业省有联系的商会、行业协会、同业组合有1200多个,目的就是要保证各行业与国民经济协调发展。德国行业组织的存在及享有的职能都来源于国家,同时也接受国家的严密监督,并由国家的公务员进行管理。显然,以上描述的均为大陆法系国家的行业组织,故不能得出大陆法系国家的社会团体均为同属模式的结论,事实上,一些社会团体并不能简单地归入同属模式或者斗争模式,如一些爱好者协会等。但至少可以这样说:在大陆法系国家,凡具有公共权力性的社会团体都或多或少受国家主义影响而具有同属模式的特征。
在以社会为中心的英美法系国家,社会团体一般为公民或团体“结社”的产物,其以对政府公共政策发生影响或施加压力的方式维护会员的利益。虽然,其也可能有相应的公共管理职能,但其主要角色仍为政府的制约、监督和对立力量,此谓斗争模式的社会团体。“许多利益集团把它们的大部分时间花在反对拟议中的政府行动上。的确,在一个变化缓慢,作决定部门、制约部门和平衡部门多如牛毛的政治制度中,一个集团如果将其注意力集中于阻止行动而不是倡议行动,那就增加了它成功的可能性。”如前所述,社会团体均具公益性或互益性,所以在英美法系国家,作为利益集团的社会团体均具有与政府斗争的“潜质”,谓之“潜质”是因为有些社会团体不易与政府发生直接的利益冲突,其斗争性不易得以表现,如各种学会、爱好者学会等。
由于我国的文化传统以及社会环境与失陆法系国家更为接近,如我国国家与社会的关系更类似于国家中心主义,因此我国的社会团体更具同属模式的特征,尤其前进的“体制内社团”与其说具有社会团体的特征,倒不如说更具行政机关的职能。当然,我国亦存在并非同属模式也非斗争模式的社会团体,如爱好者协会等。事实上,斗争模式的社会团体、同属模式的社会团体、非斗争非同属模式的社会团体可以在一个国家内同时存在,在我国亦是如此,如业主委员会等在我国就越来越具有“斗争”的性质。

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