人民调解制度研究

共4491字

摘要面对社会转型期内多发且复杂的纠纷与社会矛盾,国家从多方面提出了治理措施,纠纷解决是从实践的角度反观和检验社会治理效果的窗口。从这一视角上可以看到,经过多年的反复实践,近年来多元化的纠纷解决理念已经开始获得社会各界的认同,开始致力于通过分工与协调建构一个多元化的纠纷解决机制。

关键词人民调解替代性纠纷解决方式ADR
中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)04-119-02

时下上海有一档非常红火的节目《新老娘舅》,节目中的柏万青阿姨作为人民调解员深受广大观众的欢迎。在这档节目中,有纠纷争议的当事人可以通过电话联系节目组,并可以提出要求请哪位人民调解员参与到本次解决纠纷的过程中。在节目录制的现场,双方当事人共同在场,面对面地说自己想说的话,而人民调解员作为中立者,能说理的说理,能说情的说情,提出一些解决纠纷的方案,对于一些难以解决的问题,就会建议当事人求助于国家司法机关。这种解决纠纷的形式就是传统意义上的人民调解制度。
人民调解在我国有非常悠久的历史,被人们誉为“东方之花”,是传统上用以解决民间纠纷的重要方式之一。人民调解制度发展至2008年,全国已有人民调解员487万人,而近五年来全国共调解各类矛盾纠纷2400多万件,调解成功率达到94%以上。人民调解制度在我国推进法治建设的过程中具有举足轻重的地位,本文将分析在民事诉讼范围内人民调解制度的发展现状,研究其在发展过程中所遇到的问题,并提出一些完善的建议。
一、人民调解制度在我国的发展现状
建国以来,人民调解制度就备受重视。国家通过颁布法律法规来确定人民调解组织的法律地位,突出其重要性。随着社会的不断发展,人们的法制意识逐渐提高,法院所受理的案件数量逐年攀升;但从附表中可以看出,人民调解组织所受理的案件数量却是逐年下降。80年代初,人民调解受理的案件和法院受理的案件的比例是12比1,但是到2000年以后,此比例已变为1比1,这就引出了一个问题:人民调解制度的发展是不是已经遇到了瓶颈?
根据1991年到2004年的年鉴,1997年到2002年全国调解委员会的数量分别为98.5万个、98.4万个、97.4万个、96.4万个、92.3万个、89.06万个。
在分析人民调解组织所遇到的问题之前,首先必须要清楚地认识到以上这些数据真正代表的内容。在此以2002年我国有89.06万个人民调解委员会为例,这89.06万个人民调解委员会并不是平均地分布在中国的各大小省市,其中一个很重要的原因是:人民调解组织的组建是建立在当地群众已具有较强的自治能力及一定的组织形式的基础之上的,但我们知道,在一些欠发达的边远山村,村中人口稀少,一个村或许只有一个村长和一个书记,甚至没有基本的村委组织,并且村中人们忙于农活,人们连基本生活都难以维持,更何谈有人民调解组织了。所以笔者认为,大多数的人民调解组织是集中在较发达的城乡中,且当地人的生活和教育已得到基本满足,由此人民调解组织才能在这些地方生根发芽,才能真正发挥其作用。所以在分析人民调解制度的问题时应注意,所有问题都是以较发达的城乡地区作为研究问题的背景。
人民调解制度在发展中遇到的问题主要表现在以下几个方面:
第一,人民调解的性质决定了其处理结果在效力上缺乏权威性、确定性和强制性。首先,人民调解协议书虽然具有民事合同的效力,但是如果一方反悔,仍需起诉至法院,通过判决的确认才能真正获得强制执行力,其权威性和强制性是间接赋予的,比判决书弱。另一方面,虽然人民调解协议书有民事合同的效力,但涉及劳动关系、身份关系的调解协议书仍没有达到民事合同的法律效力,调解分房析产纠纷的调解协议书,虽具有一部分的法律效力,但房产登记机构对此并不予认可,其效力已大打折扣。其次,人民调解可以适用任何规则,可以是法律法规,也可以是政策习惯,甚至是传统的道德观念,这就导致了人民调解的结果具有不确定性。
第二,由于调解人员的素质参差不齐,而纠纷问题愈加复杂,调解的工作难度将大大加强。在现实生活中我们所见到的人民调解员年龄普遍偏大,根据调查显示,40岁左右的调解员占了50%,47岁左右的占了33.3%,50岁左右的占了16.7%,他们在面临一些家庭纠纷的案件时还可以凭借其经验和丰富的人生阅历来解决,但是如今案件纠纷越来越复杂化,人民调解员的工作难度自然加大,大多数的人民调解员并不具备一些专业素养,显然不能很好的应付这些案件。主要原因有两方面:第一,缺乏严格的人民调解员的准入制度,以致人民调解员的素质和文化水平较低。第二,人民调解员的工资较低,因此大多数人都不会以此作为自己的职业,所以只有一些退休人员才会加入到人民调解委员会这个组织中。
第三,社会结构、组织形式、人际关系发生了较大变化,人民调解委员会存在的社会基础发生了动摇。由于我国规定的人民调解委员会是群众性的自治组织,所以人民调解委员会有着浓厚的熟人社会的色彩。与人民调解制度相关的法律法规大多制定较早,最近的也是在2002年。虽然2002年我国已大力倡导市场经济,但当时仍是社会的转型期,整个社会充满了计划经济的特征,农村和城市中的街道都是人民调解制度发展的基础。但反观今天的社会,农村人口大量向城市涌进,社会主体逐渐脱离原有的以地域和单位为主的组织形式,整个社会正向陌生人的社会形式转型,人民调解制度在陌生人社会中的作用大大降低。
二、关于替代性纠纷解决方式的概述
ADR即替代性纠纷解决方式,是现代社会纠纷解决的方式之一。面对多元化的社会发展,社会纠纷纷繁复杂,为了合理分配司法资源,就必须在以诉讼作为纠纷解决的权威方式之外,充分发挥各种非诉讼纠纷解决机制的作用,从而建立起一个相互协调、相互融合的多元化的纠纷解决机制。
美国是ADR的发源地和试验地,在美国,ADR主要是由和解、调解和仲裁三部分组成的,95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁和调解等ADR得到解决,只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。从ADR的运作方式上看,传统与新型的形式共用,自治性和强制性手段共存,功能各异的ADR围绕法院及其判决形成了一个辐射圈,构成了一个多元化的纠纷解决系统。
美国各州对于ADR的规定都各有不同,有的甚至区别相当大,但是存在于ADR制度中的核心理念却是极其相似的,根据美国学者的归纳,美国现代ADR的理念特征大致如下:劳动纠纷与“社会干预”理念、家事调解与“治疗”理念、共同体纠纷解决与“增强自制能力”理念、案件管理运动与“促进和解”理念、“合作性问题解决”理念、“评价性”理念、“转变性”理念。以上的七种理念特征是随着美国社会各个时期的变化,逐渐产生并演化着,这七种理念共同形成了当今美国ADR的主要内容。笔者认为,要建立一个多元化的纠纷解决机制,仅学习这些理念是远远不够的。在这些理念的背后,我们可以看到美国的发展注重的是社会,以社会的需要作为发展的首要目标,提倡尽可能的根据各地方和各种纠纷的特点和差异性,有针对性地建立灵活多样的调解机制和程序。
三、通过借鉴国外ADR所提出的完善人民调解制度的建议
第一,在解决人民调解制度的问题之前,首先要提高人民调解在人们心中的地位。《新老娘舅》的节目可以说是一个很好的开始,此节目平均收视率达7.4%,最高收视率达10.3%,已经是沪上不折不扣的收视王。节目组每天接到超过300个电话来寻求帮助解决纠纷。《新老娘舅》节目的内容也已成为人们茶余饭后的谈论内容,人民调解已经以一种新的并且人们普遍接受的方式走进了人们的生活中,这是非常难能可贵的。作者认为应该乘着这个良好的势头,加强对人民调解组织的宣传工作,并积极发挥其在社区中的作用,以此奠定人民调解组织在纠纷解决系统中的重要地位。

第二,重新界定人民调解组织的范围。对于一些新兴的调解组织和形式,如地域性的调解委员会、行业性的调解委员会、劳动调解委员会、消费者协会调解委员会等应该纳入人民调解的范围。关于人民调解委员会的规定大多是在2002年之前制定的,大多数的规定都充满了计划经济的色彩,所以人民调解组织的范围被界定为村委和居委下设的群众性自治组织。但如今正是熟人社会向陌生人社会慢慢转变的过程中,如果将新类型的组织形式纳入人民调解组织的范围,将更有助于整个社会的和谐和稳定。
第三,应加强人民调解与司法制度的衔接。根据现行法律的规定,并没有调解前置或者强制调解等规定,人民调解制度和诉讼程序没有有效的衔接,没有充分利用有限的司法资源去帮助人们解决纠纷。各地法院也已经意识到这个问题,所采取的试行措施大致有两种:第一种是诉前调解,上海市长宁区法院联合人民调解委员会在法院设立人民调解窗口,法院的立案庭在征得当事人同意的情况下,暂缓立案,请其到人民调解窗口申请调解,有助于分流法院的诉讼压力。第二种是审前调解,当案件进入诉讼程序后,法院可以委托人民调解组织进行调解,对于法院而言可以节约司法资源,对于人民调解组织而言直接参与到法院的案件中有助于提高其业务水平,另一方面,又可以克服法院调解所造成的法官角色重叠的问题。推广诉前调解和审前调解,由当事人选择适合自己的纠纷解决机制,有利于构建法院和人民调解之间的桥梁。
四、结语
我国已大致建立起以诉讼为主,仲裁、人民调解等纠纷解决机制为辅的多元化纠纷解决系统,为当事人提供了多种可选择的途径来解决纠纷,但是随着社会的变化,某些纠纷解决机制的功能在弱化需要重构,而有些则在加强甚至成为主流,这是一个不断变化的动态过程,影响整个系统的变动的因素有很多:包括公众的选择,国家资源的分配,新型纠纷解决的需要等等,这是一个在实践中不断探索不断尝试的过程,而人民调解制度将在这个探索的过程中得到新生,面对现在社会案件越来越多,越来越复杂,我们应该更好的发挥出它的作用,把它建立成一个完善的、独立的、有效的纠纷解决机制。

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