完善残疾人就业促进保护机制

共3365字



编者按语
关于残疾人就业,有两条众所周知,其一为就业大环境形势严峻,其二为残疾人在这环境中处于相对弱势。因为相对弱势,所以需要扶持,甚至保护。同是经济较发达的广东和浙江,在残疾人就业促进和保护方面,有各自独到的探索和经验,浙江的陈漭先生与吕明晓先生在残疾人就业促进和保护机制建设方面提出了自己的建设性意见,而广东的古念群先生则提供了一套几乎可以拿来就用的征收残疾人就业保障金的完整程序。

《中华人民共和国就业促进法》(以下简称《就业促进法》)自2008年1月1日起施行,这是我国在就业领域制定的第一部专门法律。
这是有力促进残疾人就业的一个法规。《就业促进法》最核心的精神在于倡导和维护公平就业,消除对妇女、残疾人等的就业歧视。做到公平就业,就要营造公平就业的环境,对就业困难人员给予扶持和援助;经常设置就业条件的用人单位和中介机构是维护就业公平、消除就业歧视的参与对象;妇女、残疾人、农村人等可能是现实中就业歧视的对象,国家除倡导公平就业理念以外,还适当给予部分群体适当就业政策倾斜,以维护其就业权益,达到就业公平。各级残疾人劳动服务机构应当深入贯彻落实并充分利用,不断完善残疾人就业促进机制,提升残疾人就业水平和质量,改善残疾人生活。

一、当前浙江省残疾人就业的现状及成因

就业是民生之本。近年来,浙江省委省政府高度重视残疾人事业,通过各种措施,努力改善残疾人平等参与社会生活的条件和环境,促进残疾人劳动就业,目前集中就业约10万人,分散按比例就业约12.5万人,个体就业约11.5万人,有一定规模的农村种养业者约30万人。
在看到这些不菲成绩的同时,也应当看到,总体上来说,残疾人就业比例低于社会就业水平,就业残疾人的就业层次偏低,就业不稳定,就业质量相对较差,特别是女性残疾人就业困难,农村残疾人相对处于劣势,就业残疾人的社会保障缺位较多,保障程度薄弱。第二次全国残疾人抽样调查显示,2006年4月1日零时,浙江省有残疾人311.8万人,其中城镇残疾人口为82.95万人,占26.60%;农村残疾人口为228.85万人,占73.40%。全省城镇残疾人口中,在业的残疾人为13.42万人,不在业的残疾人为12.03万人。残疾人的在业率明显低于社会平均水平,即使在业的残疾人,在收入、地位等方面与社会平均水平也存在差距。这种差距最明显地体现在残疾家庭平均收入上,浙江全省有残疾人的家庭户2005年人均全部收入,城镇为7679元,农村为4331元,而当年全省人均收入水平城镇为17877元,农村为8580元,残疾人家庭人均收入不足全省人均水平的一半。

究其原因,是多方面的。首先,就业总量不足的大环境决定了就业率的相对有限;其次,由于不少政策法规效力的有限,一些用人单位安排残疾人的愿望并不强烈;再次,有关扶持和援助措施还不够,特惠的力度还不够大;最后,残疾人自身的竞争能力不够强,残疾人就业的公共服务和权益维护不够到位,等等。这些原因综合导致了残疾人就业的现状。

二、完善残疾人就业促进保护机制的建议

从《就业促进法》与《残疾人就业条例》的颁布实施来看,目前我国的残疾人就业已经进入依法行政和政府统筹阶段,这有利于改变残疾人的就业困境。残疾人就业既需要促进,又需要保护。笔者认为应从以下几个层面,完善残疾人就业的促进保护机制,从而有效提升残疾人就业的效果和水平。
1.政策层面:国家应当实施积极、特惠、保障残疾人的就业政策。
国家当前实施的是积极的就业政策,积极政策首先应当是残疾人就业政策体系的核心。在此基础上,充分考虑残疾人就业的困难性,在税费减免、资金扶持、就业服务等方面让残疾人享受到普惠制度基础上的特惠政策,针对残疾人的特惠实际上兼具促进和保护的双重特性。残疾人就业的一个特点是部分残疾人即使通过促进和保护也不能就业,这就需要实施具有保障特点的残疾人就业促进保护政策,比如采用集中就业、庇护工场、工疗机构等具有保障特性的形式安排残疾人就业。目前一些地区实施的残疾人居家就业模式也具有类似的功能。另外,还应当加强对无就业能力的残疾人的社会保障,事实上这是残疾人里面最困难、对家庭造成最多负担的群体,公共部门更加应该承担职责,公共财政和公共服务应当高度关注和优先安排。在此基础上,形成分类实施、区别对待,又有机构成、全面覆盖地综合运用法律、行政、政策、舆论等多种机制,社会各界广泛参与并共同发挥作用的残疾人就业政策体系。
2.环境层面:倡导人道主义,创造助残扶弱环境,消除就业歧视。
应当加强对文明残疾人观的宣传和推广,让全社会意识到,残疾是社会发展和文明进步过程中所付出的不可避免的代价;残疾人的就业问题是社会道义和公共职责所在,促进和保护残疾人就业是现代行政的内在职责、重要内容和伦理规范。全社会应当发扬人道主义精神,将助残扶弱的优良传统赋予新的时代精神,形成并践行符合市场经济和现代文明的助残扶弱风尚和扶贫济困理念,将扶助残疾人就业在内的帮扶残疾人与构建和谐社会结合起来,将残疾人和社会各界一道脱贫致富与全面建设小康社会结合起来,通过舆论、教育等各种机制营造良好社会氛围,让社会各界都来关爱残疾人,关心、支持残疾人事业发展。特别要在以企业为主体的用人单位中,倡导就业公平,消除就业歧视,给残疾人一个就业机会,切实保障已就业的残疾人,并给他们的就业、生活创造包括无障碍在内的良好环境。
3.机制层面:建立健全投入机制,分类实施,创新促进和保护残疾人就业体系。
首先,各级政府应当增加用于残疾人就业的财政投入,建立健全和不断完善专业、公共、个性的就业服务。加强就业服务的针对性和个性化,开展就业跟踪和就业评估,提出有效措施,从残疾人与用人单位供需双方促成、维护和提高残疾人就业的水平质量。政府就业服务机构和残疾人就业服务专门机构应当为改善就业服务强化人力资源建设,财政应为此加大保障力度。
其次,加大对歧视和侵害残疾人就业权益行为的惩戒力度,提升法规施行效力。借助人大、政协、就业监察、法制等力量,定期不定期开展残疾人就业专项视察、检查,通过委托或法制创新等形式赋予残联一定的残疾人就业监督权,法院在司法解释和案例判决中遵循法理精神基础上,倡导和维护残疾人就业权益,爱心律师和法律援助为遭受就业权益侵害的残疾人提供法律帮扶。
第三,不断创新补贴、奖励等符合市场经济的激励措施,给予积极安排残疾人就业的用人单位价值补偿。在当前给予安排残疾人就业单位税费减免以外,还应增加对用人单位的无障碍改造补贴等补助。同时积极运用荣誉、褒奖等措施,激励广大用人单位。

最后,不断创新载体,丰富就业渠道,形成分类实施、各得其所、相得益彰又有机构成的残疾人就业格局。从就业形式上,按比例就业已成为残疾人就业主渠道,应当继续巩固并扩大成效;残疾人个体就业呈现增长态势,应抓住浙江省“创业富民”战略契机,在税费减免、开业补助、养老保险补贴、贷款贴息等措施基础上,加大扶持力度,鼓励更多的残疾人自主创业;在集中就业方面,应当充分肯定福利企业、庇护工场安置特定残疾类别、残疾程度的残疾人就业的规模经济性和现实合理性,在税收优惠政策改革基础上,采取更有针对性的措施予以扶持。等等。
4、行动层面:政府机关应当起到表率作用,残联组织应提高代表服务能力。
在安置残疾人就业中,政府具有双重角色,一是作为全社会用人单位安置残疾人就业的模范和表率,这是其社会责任,二是在促进残疾人就业工作中起到主导作用,这是其社会事务管理职责,政府只有首先做好表率作用,才能更好地发挥主导作用。因此,在招录公务员过程中,政府首先应当禁止歧视残疾人,对符合条件、具有相应工作能力的残疾人给予均等机会,以自身行为遵循《就业促进法》、《残疾人就业条例》,维护和提升法规的尊严、效力。
各级残联组织特别是残疾人就业服务机构要忠实履行和充分发挥法规赋予的职责,促进和保护残疾人就业的权利。
(陈漭:浙江工商大学公共管理学院副教授吕明晓:浙江省残联工作人员)

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