经济立法三十年 国家经济干预更为法定化

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市场经济不是靠政府指令运转,而是靠规则,不仅企业要讲规则,政府实施宏观调控、微观规制,也要讲规则,而其中最主要的规则,就是法律。


自1978年开始的改革开放迄今已经三十年,毋庸置疑,经济体制方面的改革是其中最为主要的一部分。三十年弹指一挥间,然而种种情势却早已变更。前三十年为人熟悉的计划经济模式,在这三十年里逐步被不断完善的市场经济模式所取代。市场经济不靠政府指令运转,而是靠规则,不仅企业要讲规则,政府实施宏观调控、微观规制,也要讲规则,而其中最主要的规则,就是法律。

本文拟将改革开放三十年中的经济立法略作一梳理。虽然种种方面千头万绪,但我们可大致以1992年确立市场经济体制目标和2001年加入世界贸易组织为两个切分点,将这三十年立法史大略地划为三段。需要说明的是,本文“经济立法”的概念不仅涉及规范国家权力在经济生活中运作的狭义“经济法”,也包括调整平等市场主体间关系的民商事法律。

前市场经济体制时期的经济立法(1978年-1992年)

众所周知,在1949年废除民国六法全书后,我国的法制建设长期处于空白期。重要如《刑法》、《刑事诉讼法》也是1979年7月1日才颁布的。而就在这两部大法颁布的同一天,共和国第一部经济立法:《中外合资经营企业法》也诞生了,1983年、1988年,《中外合作经营企业法》、《外资企业法》也相继实施。外商投资企业(也称三资企业)法,成为了改革开放经济立法的发轫点。
之所以外商投资企业立法甚至还早于内资企业立法,是因为当时国内企业改革尚未展开而开放之门也刚刚打开对境外资本和技术颇为渴求。早早立法,既可体现政府的决心和诚意,也给了外商一个明确的信号:中国真的开始讲法制了。
在这百废待兴之际,税法成为了国家重点先行制定的法律。1980年,我国制定了《个人所得税法》和《中外合资经营企业所得税法》,第二年又颁布了《外国企业所得税法》,1991年,二者被合并扩大为《外商投资企业和外国企业所得税法》。这里外商投资企业就是前面说的在中国注册成立的三资企业,而外国企业指在外国注册成立,但在中国境内有应纳税所得的企业。由于非国有企业发展与国企“利改税”改革发生较迟,对内资企业所得税的正式立法迟迟没有出现。
其他许多规定了税种开征的法律也相继出台,不过至今为止,我国除所得税之外的税种都不是由全国人大及其常委会制定的法律确立的,而是由国务院制定的行政法规确立的。这里面的背景是1984年全国人大常委会公告:“根据国务院的建议,决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。”在此授权下,1985年《进出口关税条例》、1986年《税收征管暂行条例》、《房产税暂行条例》、《车船使用税暂行条例》、1987年《耕地使用税暂行条例》等一系列法规相继出台,直至较新的2006年《车船税暂行条例》、《烟叶税暂行条例》,不一而足。
下一阶段,民事基本法律规范逐渐确立起来。在这一时期,调整平等主体间的民事基本法律规范也逐步建立。原有的计划经济体制在松动,企业间通过合同来“明确相互权利义务关系”的实践在增多,1981年《经济合同法》、1985年《涉外经济合同法》、1987年《技术合同法》相继颁布,为人们在此领域的交往奠定了基本的规范。不过,这时候的法律还有着计划经济的色彩,如《经济合同法》第一条规定,该法的目的之一包括‘保证国家计划的执行’。
此时颁布的另一部重要法律是1986年的《民法通则》,所谓通则,就是较为基本的规则,由于种种原因,我国一直没有颁布详尽完整的统一民法典,但平等主体之间涉及人身和财产关系的交往却一刻不停地进行。所以立法者选择了通则先制定,细则留待日后制定的办法。值得一提的是,尽管《民法通则》中的不少规定实际上已被后来的民事法律如《合同法》、《物权法》所替代,有些规定也失去了意义,如“经济合同违反国家指令性计划的无效”。但其本身至今并没有被废止或修改,其中许多规定也至今仍在发挥效力。这是20世纪80年代的经济立法中罕见的。
为了提高企业的积极性,不像过去那样只是个生产工厂或政府的附属物那样运作,在此期间,我国的企业立法得到了初步探索。1988年《全民所有制企业法》规定企业是“依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位”,“国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理”,这无疑是对十年改革的一个小结。但与此同时,法条中也仍保留了很多政治色彩浓厚的规定,如企业应该“坚持社会主义方向”。
有趣的是,在企业法出台前,适用于全民所有制企业的《企业破产法(试行)》早在1986年就颁布了。该法虽然也是改革中的一次可贵尝试,但由于过去国有企业对职工长期承担着生老病死的社会保障职能,社会还难以真正接受国企大规模依法破产带来的冲击,所以该法的实施一直步履蹒跚。不过,更早一年制定的《会计法》的实施相对来说较为平缓,时至今日,人们对会计的核算与监督功能可谓耳熟能详了。

经济立法在市场经济条件下的展开(1993年-2001年)

度过了1989年后的三年低潮期,经济立法活动在1992年的邓小平同志南巡讲话后重新活跃。1992年底的中国共产党十四大确立的市场经济体制目标更是为我国经济立法活动确立了新的方向。
结束了“姓资姓社”的争议之后,许多原本被认为是资本主义色彩的字眼重新出现在了中国的法律中。1993年《司法》颁布,“公司”成为了我国企业的基本组织形式,“经理”、“董事会”和“股东会”成为了企业中最重要的机构,而不是《全民所有制企业法》中的‘厂长’和“职工代表大会”。
企业通过银行融资的活动也得到了法制化。1995年,《人民银行法》、《商业银行法》同时颁布,人民银行作为我国的中央银行,是一个政府机关,其不再从事商业活动,而商业银行则旗帜鲜明地要以企业的面貌经营,而不再是定位暧昧的“国有专业银行”。由于特殊的历史背景,一些今人觉得理所当然的条文,如“中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保”,当年却很有强调的必要。这一年,同时出台的还有《票据法》、《担保法》、《保险法》,都为金融活动的若干重要领域提供了基本行为准则,所以1995年也被称为“金融立法年”。
公司以外的其他形式企业也获得了法律承认,1997年《合伙企业法》、1999年《个人独资企业法》给了资本规模较小、但愿意承担更大风险的民间创业者们以新的选择。

《会计法》也在1993年、1999年两次修正完善,其中1999年那次的修正还设置了“公司、企业会计核算的特别规定”专章。
1998年《证券法》的出台标志着我国公司和金融法律体系初步建立,其规范了证券(在我国主要是股票,也包括债券)的发行与交易。证券既是公司的主要融资工具,也是市场参与者的重要投资工具。不过此时由于正值亚洲金融危机,所以法条中有着浓厚的、谨慎的管理色彩。
国家对市场经济活动的管理也逐渐有了各种法律依据,市场活动的有序性得到加强,各地的执法部门也有了统一的执法依据和不可打折扣的执法标准。
首先,消费者在购买使用商品时的权益得到了更好的维护。1993年颁布实施的《产品质量法》(2000年修订),有力地缓解了一度猖獗的假货横行现象。其为产品生产、销售者规定了诸多保障产品质量的义务和责任。同年《消费者权益保护法》的问世,不仅为消费者权利提供了系统的保障,其所谓“假一赔十”的规定也意外地掀起子公民自我维护权益的热潮。此外,1994年《广告法》则对治理虚假不实的广告奠定了基本规范。2001年《药品管理法》的修订则对这一关系民生的重要物品的质量保障予以了进一步的强化。
其次,市场竞争秩序更为良性化。面对改革开放初期的一些无序竞争行为,1993年《反不正当竞争法》明文禁止了仿冒、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密等不正当竞争行为,作为我国的一部基本竞争法典,其对种种垄断和限制竞争行为,如地区封锁、搭售等也明确说不。1997年《价格法》则集中规范了操纵市场价格、价格歧视等价格方面的违法行为。
再次,政府参与市场经济的行为得到了规范。这一时期的立法有不少专门是约束政府行为的。1992年《税收征收管理法》(1995年、2001年修订)在程序上对征税行为做出了更多规定。1994年《预算法》确立了监督政府如何花钱的基本框架。无论是哪一级政府预算的编制、审查、执行和调整,都应当在相应的人大及其常委会的监督下进行。而对预算执行情况和决算以及其他财政收支情况的审计监督,则规定在了同年出台的《审计法》中。1999年《招标投标法》则规定,关系社会公共利益、公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目都要通过该法规定的严格招投标过程展开。
最后,劳动者权利保护登上法律舞台。对广大普通人来说,在市场经济中,他们除了消费者以外的另一个重要身份是劳动者,1994年《劳动法》规定了劳动者在缔约、工资福利、安全保障等方面的重要权利。虽然该法在实践中的执行存在着诸多不顺,但无疑是一个值得铭记的开端。
各个领域的民商事法律均得以制定。这一时期的另一个特色是诸多民商事领域的基本法律得到了制定,除了前述的1995年《保险法》、《票据法》、《担保法》外,1992年《海商法》、1994年《对外贸易法》、《仲裁法》、1996年《拍卖法》都是此一阶段的重要成果。而其中最重要的是1999年统一《合同法》的公布,不仅取代了之前三部合同法分立的状态,还大大删减了之前立法中对当事人缔约自由的种种限制,恢复了合同立法应有的本性。

入世以来经济立法的成熟化(2001年-至今)

2001年12月,我国正式加入了世界贸易组织。其直接带动了2000年未雨绸缪地对《外资企业法》、《中外合作经营企业法》的修正、2001年对《中外合资经营企业法》的修正,国务院《反补贴条例》、《反倾销条例》、《保障措施条例》在2001年的颁布和在2004年的修订以及2004年对《对外贸易法》的修订。这些法律都涉及中国入世相关承诺和对人世后形势变化的应对。
除此之外,人世的影响可能更多地体现在作为“观念革命”对政府和立法部门的影响上,此时期一系列法律的修改都体现了政府干预经济事务时的规范性的加强,和允许当事人更多的自由选择权。若干重要法律的修改的结果是,市场机制作用更明显,政府办事程序更规范。2003年《商业银行法》、《人民银行法》配套修订,同时《银行业监督管理法》出台。银行业的格局发生了变化。人民银行专心负责货币政策等宏观调控事务,而对银行业金融机构活动的监管则由同年新设的银监会接手。2004年《票据法》作了唯一的修正,删去了本票出票人的资格必须由政府审定的规定,虽然简单,却是对市场化大趋势的一个生动注脚。2005年《公司法》、《证券法》的配套修订也进一步理顺了此领域的关系。人们设立公司和发行证券时的自由度大为增强,公司自己制定的章程也可以在公司怎么搞的问题上发挥更大的作用。作为法人的一人独资公司也开始可以成立,不像过去,只能成立无法人资格个人独资企业。2006年《合伙企业法》修订,则进一步为投资人增添了有限合伙和“特殊的普通合伙”等选项。而《个人所得税法》在2005年、2007年间频繁修改了三次,其中2007年的第二次修改给了民众较大的实惠,个人每月的工资、薪金所得中不用纳税的数额提高到了2000元。2006年,在数次“审计风暴”后,《审计法》得到了修正完善,审计机关有了更多监督权。
当改革进入攻坚期,对之前许多既得利益格局,不再能简单地绕着走,而必须正面突破了。许多研讨多年的法典终于问世。2002年《政府采购法》颁布,规定了使用财政性资金进行重大采购?必须遵守的规范。2006年,新《企业破产法》颁布,其不再对企业所有制予以区分,所有企业都必须直面用法律眼光来看待破产。尽管不无对外资企业降低投资积极性的隐忧,2007年《企业所得税法》下决心统一了所有企业的所得税税率、应纳税所得、优惠和扣缴等要素,从此,内外资企业在税法上的待遇基本相同,给了内资企业一个更公平的起点。同年,《物权法》终于在冲破了诸多无谓争论后诞生,补上了民事基本法律关系上的关键一环,也为我国民法典的形成奠定了新的基石。而2007年8月公布,将于2008年8月1日正式实施的《反垄断法》,不仅全面地对企业间带有垄断性的协议、可能造成垄断的企业并购、占有市场支配地位企业滥用优势地位的行为予以了规范,还特别指出了要对滥用行政权力排除、限制竞争的行为予以规制,其生效必然将会对我国企业的竞争秩序产生新的全面的深远影响。

趋势与方向

纵观三十年的经济立法活动,可谓波澜壮阔,尽管改革一度有所延顿,开放曾经快慢缓急,但无疑步伐是坚定的,方向是明确的,即国家的经济干预更为法定化、适度化,市场运行规则更为明确化、细致化,市场参与主体有了更多发言权,对经济活动可能的后果更有预期性,法律文本的可执行性不断增强,市场参与者也更为信赖经济法律的权威性,并期待着能在经济立法活动中获得更多的参与机会。现在所有的成就都是我们追思过去时所可以慰藉的,而现在所有的不足都是我们继续在未来努力前进的动力。

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