汶川大地震的经济反思及灾后发展模式转型问题研究

共8184字

摘要:“5?12”四川汶川大地震给整个中华民族带了巨大的灾难,但也引发了我们对当地经济发展模式的反思。统计数据表明,受灾地区一般为人口小县、财政弱县,在经济脆弱和财力匮乏的巨大压力下,当地政府通常采取“一轻一重”的发展模式:“重”水电和资源开发,“轻”教育和道路等公共品供给。由此导致的直接后果是震区生态和自然环境破坏严重、公路和校舍强烈损毁、产业链条单一性和危险性逐渐暴露,这些都成为加剧地震灾害程度和影响救援速度的人为因素。反思过去,展望未来,灾后震区的发展模式应适时向“抑重扬轻、协调均衡”转型,抑制水电产业的狂热和无序开发,弘扬道路、教育等公共物品的优先和充足供给,坚持有序开发和生态保护,重视区域协调和权利均衡,树立新型资源观念,进而实现震后灾区经济社会的协调发展。

关键词:汶川大地震;经济反思;发展模式转型
中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:1005-0892(2008)10-0064-06

一、汶川大地震的灾难性后果及问题的提出

2008年5月12日下午发生在四川省汶川县的8.0级特大地震,给整个中华民族带来了巨大的灾难。在本次地震中,受灾最严重的为川西北的阿坝藏族羌族自治州、绵阳市、德阳市、广元市和成都市。根据四川省5月20日的抗震救灾公告,上述地区各县(市)的具体伤亡数据如下表:

由表1可以看出,汶川大地震中伤亡比例最高的县(市)依次为汶川县(25.06%)、平武县(18.02%)、北川县(11.44%)、什邡市(8.26%)、绵竹市(7.48%)、茂县(7.41%)、青川县(6.32%),其伤亡比重都在5%以上,足见此次灾难的严重程度。但通过比较“年底总人口”数据我们可以发现,此次地震中伤亡最严重的汶川县、平武县、北川县,其总人口数量不过是10.6万、18.7万、16.0万。并且,在其他几个受灾严重的县(市)中,除了绵竹市的总人口(51.30万)稍微超过了2005年四川省的平均水平(47.75万)外,什邡市、青川县、茂县的年末总人口(分别为43.0万、24.8万、10.5万)均未超过四川省的平均数值。我们知道,在中国,政治、经济、文化中心经常合而为一,城市人口规模与其经济发展水平息息相关。那么,在不考虑地震裂度分布等自然因素的情况下,上述的数据是否意味着人口小县(或说是财政弱县)所受到的灾害程度更为严重呢?

二、受灾严重地区的财力对比及其“脆弱性”

如果说上述人口小县即财政弱县的命题还处于预想阶段,那么,下面的两张数据表则足以真实表明汶川大地震中受灾最严重的12个县(市)的财力状况。表2显示,受灾严重县(市)中GDP数值最低者为理县(46029万元),还不到四川省平均水平(408017万元)的12%,全国平均水平(643203万元)的8%。12个受灾县(市)中仅有都江堰市、什邡市、江油市、绵竹市的GDP总量高于全国平均水平。但是,从地方财政一般预算收入数据来看,受灾严重的12个县(市)中没有一个县(市)超过全国的平均水平(52043万元),最高者绵竹市的地方财政收入(44769万元)为全国平均水平的86.02%,最低者青川县(1350万元)仅为全国平均水平的2.59%。再者,从财政自给率数据来看,受灾严重的12个县(市)的财政自给程度普遍不高,其中青川县、茂县、理县、北川县、平武县的财政自给率在20%以下,安县、汶川县、彭州市、江油市在45%以下,以上9个县(市)的财政自给程度均低于四川省平均水平(44.32%)。什邡市、都江堰市、绵竹市的财政自给率虽然高于四川省平均数值,但和全国的平均数(59.17%)相比,并没有显现出很大优势。
上面的数据充分说明此次汶川大地震中,受灾严重的12个县(市)财政经济状况不容乐观,无论是和四川省还是和全国数据相比,其国内生产总值、财政收支状况和自给程度都处于一种相对“脆弱”状态。那么,在“脆弱”的财政压力下,为了维系县域生存,受灾县(市)震前采取了哪些发展模式?这些发展模式又和地震灾害程度之间有什么样的关系呢?

三、经济脆弱情况下当地“一重一轻”的发展模式

在经济脆弱、财力匮乏的强大压力下,为了求生存、谋发展,灾区政府必然要依托本地优势,振兴二、三产业。但是我们知道,在四川西部和北部地区,交通条件相对落后,工业基础原本薄弱,第三产业所占比重较低,所以二、三产业的发展始终处于劣势状态。但是,川西北地区矿产资源丰富,江河支流众多,水能蕴藏量丰富。因此,灾区政府震前一般采取“一重一轻”的经济发展模式,即重视水电和资源开发。轻视道路和教育等公共品供给。这种轻重失调的发展模式,不能不说是造成灾区生态环境破坏、公共品质量低下和地震伤亡加剧的一项重要因素。此种发展模式所造成的负面影响如下:

1.“跑马圈河”式的水电开发所造成的生态和环境后果
四川的水电资源分布广泛,位于川西地区的金沙江、雅砻江、大渡河、青衣江及岷江上游等河流由高原山区流向丘陵盆地,落差大,水量充沛,水利资源极其丰富。2005年,全省的水能资源理论蕴藏量为1.43亿千瓦,占全国(6.76亿千瓦)的21%。其中技术可开发量为1.03亿千瓦,经济可开发量为0.76亿千瓦,经济可开发量占全国(3.79亿千瓦)的20%。近年来的能源紧缺引起了新一轮的电力建设高潮,四川省的水电开发也遍地开花,一哄而上。2008年3月,汶川县政府关于加快工业经济发展的文件就曾指出,要想优化工业结构,做强做大现有企业,就必须“切实推进磨刀溪电站、白云沟电站、太平驿电站和下庄电站扩容等前期工作,……,努力为重庆博赛、紫坪水泥、川西磁业、宇宫碳素等企业营造良好的扩建环境。”同期,阿坝州2007年国民经济和社会发展统计公报也显示,该年阿坝计划总投资亿元及以上的项目有:“中国移动2007年村通工程四川阿坝州GSM边际项目、狮子坪龙头水电站、国道213线郎木寺至川主寺公路、黑水河色尔古水电站、薛城水电站、柳坪水电站等”,闭这些项目完成投资70.7亿元,占总固定资产投资的65.1%。这些文件反映出在川西民族聚集区,出于振兴经济、扩大财源的压力,当地政府所采取的水电开发战略。在此战略的影响下,四川西部地区的水电开发至今已呈燎原之势:“嘉陵江流域投资主体众多、国电集团盘踞大渡河、华能集团挥师岷江、二滩水电开发公司镇守雅砻江、长江三峡集团屯兵金沙江、华电集团入主杂谷脑河。”与此同时,许多民营资本、境外资本也在悄然介入四川水电,一些中小河流也相继被省内外投资集团和地方电力等投资主体选中开发。
各路人马对河流无序和过度开发的结果是川西生态和环境的严重恶化。西南地区虽是水力资源富集区,

但也是水电开发地质环境风险较高的地区。由于地质构造相对“年轻”,稳定性差,考虑不慎,将在水电工程项目的建设和运营过程中诱发和加剧滑坡、崩塌、泥石流甚至地震等地质灾害,从而造成生命、财产以及工程效益的重大损失。岷江上游汶川到茂县一带是变质岩出露区,地层破碎,历史上曾因修公路越挖越垮,千辛万苦才把公路沿线的塌方、滑坡勉强治住,现在又大量开挖,制造新的山地灾害。在“5?12”汶川大地震发生后,《南风窗》记者深入地震灾区采访时也发现,从马尔康经理县至汶川的317国道两旁都成了工地。杂谷脑河上修了一个又一个水电站。“每个水电站一开始修,就要把两边的山体开膛破肚、穿山打洞。水越蓄越高,两边的山体被开挖的位置也就越来越高,盘山公路和山顶隧洞也就越修越多。”这些都是加剧地震灾害程度和救援难度的人为因素。
2.脆弱的“交通生命线”成为救援的最大障碍
川西北地区紧张的财政局面也导致了其公路交通等公共品供给的不足。2005年底,地震中受灾最严重的12个县(市)平均公路通车里程为746km,其中最低者为理县(238km)和茂县(326km),最高者为汶川(1277km)和彭州(1474km)。并且,这些县(市)的等级公路通车里程数据较低,2005年的平均值为503km,其中理县、茂县、汶川、青川、北川、安县的数值都在400km以下,远远低于四川省(县均635km)和全国(县均675km)的平均水平。还有一个特别的现象是,汶川县两种公路通车里程的差距很大,等级公路里程仅为全部公路里程的21%,说明该县的公路质量较差。江油、平武、都江堰、彭州、什邡的等级公路里程虽高于四川和全国数据,但其公路覆盖率(每万人拥有的等级公路里程)并不高,江油、彭州、都江堰公路覆盖率均在四川(13km/万人)和全国(15km/万人)平均水平之下。并且,从每平方公里拥有的等级公路里程指标上来看,民族欠发达地区的理县、茂县、汶川、青川也是名次靠后的。(见表3)

交通道路等公共品供给的不足严重制约了此次抗震救灾的速度,脆弱的“交通生命线”成为川西北经济欠发达地区应对社会突发危机的“瓶颈”。据到达灾区一线的记者报道,在整个灾后的救援行动中,最大的困难来自于交通方面。“在此次汶川大地震中,几个重灾区除了都江堰的交通情况略好外,其余地区的交通在震后及不断的余震中显得非常脆弱。在遭受地震危害的许多县城,进出的公路并不多,有些甚至仅有一条公路与外界相通。而灾区交通生命线脆弱的原因在于交通干线维修和养护投入力度的不足。据报道,“四川省干线公路每年需安排大中修工程3025km,但由于养护工程投入严重不足,每年大中修工程的实际完成数与需求数差距很大:2001年~2005年,全省干线公路平均每年完成大中修工程1000km左右,实际完成数仅占需求数的1/3;2007年仅完成大中修公路1044km,其中大修仅253km。”日常养护和周期性养护的投入不足,导致全省干线公路路况始终在低下水平运行。再者,由于多年来狂热和无序的水电开发,灾区公路也被重型卡车压得坑坑洼洼,作为县乡生命保障线的公路也丧失了部分的功能。
3.“倒塌的校舍”折射出教育投入和重视程度的不足
我国的教育投入体制一直呈现着区域发展不均衡的格局,中西部一些省份的人均教育经费不到400元。具体到四川省民族地区而言,教育发展情况更差。据四川省教育厅的一份文件显示,2006年,“四川民族地区群众平均受教育年限是4.9年,低于全省7.5年的水平;每万人中在校大专学生67人,而全省是116人。2006年还有22个县尚未普及九年义务教育,已‘普九’的地方巩固提高的任务还十分艰巨。民族地区高中阶段教育、职业教育、高等教育的发展与内地相比还明显滞后,整体教学质量和办学水平仍然不高。”教育落后已成为民族地区经济和社会事业发展落后的根本原因。
即使在这些不足的教育投入中,川西北地区财政支出的绝大部分也用于发放教师工资,用于校舍建设、教学科研设备等基建、公用经费少之又少。教育投入的绝大部分都被人头吃光,川西北地区无法保证教育的正常发展和质量的提高。

教育和校舍投入不足的直接后果,就是此次汶川大地震中在校师生死亡人数的增多。据不完全报道,此次地震中都江堰市聚源中学、什邡市富新二小、北川县北川中学、汶川县映秀小学、青川县木鱼中学都受到不同程度的严重损伤。“‘5?12’大地震中,什邡市共有40余所中学垮塌,880余名师生被埋,造成597名师生死亡,2800余人受伤,其中重伤547人。”在富新二小,“跟其他灾区倒塌的教学楼不同,其主教学楼是从楼基处倒掉的,就像定向爆破一样,整栋楼夷为平地。在废墟现场,横七竖八的预制板里钢筋比铁丝粗不了多少,砖与砖之间的混凝土、沙子和水泥的比例严重失衡,用手一掰就碎。”富新镇并非地震的重灾区,整个富新镇因地震造成的人员伤亡很少,该镇的另一所小学??富新一小,在地震中只倒了几排围墙,师生无一人伤亡。在都江堰聚源中学,地震发生后两翼主教学楼全部垮塌,破碎不堪,造成18个班的学生被埋,5月13日凌晨死亡人数就超过60人。从这些事例我们不难得出结论:倒塌的校舍与灾区教育投入不足和重视不够有着莫大的关联。可喜的是,党和国家领导人已经意识到这一问题,在6月8号公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》中规定,对学校、医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商场、交通枢纽等人员密集的公共服务设施,“按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计,增强抗震设防能力。”
4.单一危险的产业链呼唤经济结构的升级和定位
由于地理区位和工业基础的制约,地震灾区的12个县(市)政府震前一般着力于电站建设和资源开发,重点发展高耗能企业、水电热电企业、建材化工企业、矿山开采和机械制造企业、林木开发和农产品加工企业(见表4),这就不可避免地造成当地产业链条的单一和脆弱。因为按照产业关联理论,农林业、煤炭业、金属采矿业、非金属采矿业、电力业都属于中间投入型基础产业,这一产业的特点就是前向关联效应大而后向关联效应小,它们的产品一般为其他产业所吸收。所以。如若经济结构不适时升级、产业链条不适时延伸、附加价值不适时提高,则该地区、该行业就会永远成为其他地区的原料供应地,就会在国内和国际市场分工中处于不利地位。这一点已经在地震灾区表现得淋漓尽致,据报道,像汶川、理县、茂县这样的小型县城,工业项目相对稀少,所以“当地政府最大的收入,以前是靠林业生产,现在树砍完了,就开始大规模地转向水电建设,二者是对当地的山体、植被破坏巨大的行为。”再者,化工产业的前向和后向关联虽然都比较大,但如果选址不当、保护不力,就会给周围环境和人们生命财产安全带来极大的隐患。此次

“汶川大地震波及的许多县城都是高危行业相对集中区域,其中有4家化工厂发生泄漏”,网最严重的要属什邡市的蓥峰实业有限公司和宏达磷化工公司,如果泄漏的氨水和氨气发生爆炸,其后果不亚于又一次地震。由此可见,地震灾区的产业链是单一和危险的,它迫切呼唤着经济结构的优化升级和重新定位。

四、地震灾害后发展模式向“抑重扬轻、协调均衡”的转型

反思过去,我们感慨万千;展望未来,深感任重道远。汲取灾区以往经济发展模式中“轻重失调”的教训,笔者认为,灾后川西北地区的经济社会发展应该适时向“抑重扬轻、协调均衡”转型。具体来说,就是抑制水电产业的狂热和无序开发,弘扬道路、教育等公共物品的优先和充足供给。坚持有序开发和生态保护,重视区域协调和权利均衡,从而做到整个国民经济的协调和持续发展。
1.抑制水电产业的狂热和无序开发,做到开发和保护并重
地震灾区的小水电之所以陷入过度投资和无序开发的状态,其原因可以归结为四点:一是全国大部分省市近年来能源危机和“电荒”问题的突出,使“短、平、快”的小水电项目有暴利可图。二是规划落后,忽视环保。一些较小的河流不是从整个流域全局的角度来进行滚动、梯级、综合开发,而是哪里有利就在哪里开发,没有统筹考虑发电、环保及其他要求。三是管理混乱、政出多门。在地震灾区政府机构中,没有明确小水电管理的职能部门,有些地方水利部门和发改委都具有水电管理职能,造成了交叉管理和权限不明。四是监管不力、乱干快上。目前,四川一大部分水电建设存在“边建边报”、“未批先建”等违法现象,很多小水电规划没有依法进行环评;一些小水电项目虽已办理了环评手续,但污染防治设施和生态保护措施未能与主体工程同时建设和落实。这些因素造成了地震灾区近年来无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站增多,进而对生态环境和山体植被带来了极大的损害。因此,为了防止人为因素造成的地质破坏,今后我们应采取合理的措施,抑制水电产业的狂热和无序开发,实行开发和保护并重。具体来说就是要“坚持‘持续发展、代际公平、整体协调’的生态文明建设原则”,“坚持‘科学规划、持续开发、充分利用、协调配套’的水电开发原则”,提高对水电开发环境保护艰巨性的认识,加强从规划到运行各阶段的管理,合理开发和利用水利资源,完善移民补偿和安置工作,积极开展水坝建设的公众参与,实现生态文明与工业文明的和谐发展。
2.弘扬道路、教育等公共物品的优先和充足供给,实现区域协调发展
在本次地震中,脆弱的交通生命线、大面积垮塌的校舍折射出灾区公共品供给质量的低下和供给数量的不足,而其背后反映的更深层次的问题则是灾区政府财力的匮乏、重视程度的不够和全国区域发展格局的失衡。由于底子薄、财力弱,灾区政府一般聚焦于短期可盈利的水电建设和矿山开发,而无暇关注需要长期投资的公路、教育等社会性公共物品的供给。另外,受现行的财税分成体制和区域经济发展格局的制约,国家财权日益向上集中,公共品供给事权日益向下集中,教育经费和人才资源日益向东部集中,原料开发和贫困落后日益向西部集中,这就不可避免地使灾区经济发展陷入“地方财力匮乏→注重水电矿产开发(忽视公共产品供给)→加剧贫困落后→加大资源开采→生态环境破坏更严重”式的“贫困恶性循环”之申。为了打破这一贫困循环陷阱,我们就必须切实保障灾区的道路、教育等公共物品的优先和充足供给,维护灾区人民的生存和发展权益;加大中央财政对地震灾区的投入和支持力度,帮助灾区人民重建更加美好的家园;实行区域帮扶和教育均衡发展机制,使灾区重建具备最起码的物质和人才基础。
3.重视文化资源开发和人力资源培育,树立新型资源观
“跑马圈河”式的水电开发与“涸泽而渔”式的矿产开发不可避免地会使地震灾区陷入贫困循环的陷阱,会使其产业链条的单一性和危险性日益暴露。为了实现经济社会的持续协调发展,我们应该充分重视当地的文化资源开发和人力资源培育,尽早树立新型资源观念。四川地处西南腹地,自然生态环境复杂多样,少数民族长期生活聚居,因此旅游资源和文化资源都及其丰富,列入联合国《世界遗产名录》的风景名胜,中国共有35处,其中四川就有4处;列入联合国《人与生物圈保护网络》的自然保护区,中国共有26处,其中四川就有3处。因此,震后灾区的产业发展模式更应该注重文化资源和旅游资源的开发,尽早修复、完善、更新其原来的自然和人文景观,着力开发极具特色的震后灾区博物馆等纪念性景观。同时“把旅游资源和生态环境保护置于优先考虑的地位,把可持续发展战略对策贯穿到旅游业发展的各个层面”,打一场没有“硝烟”的绿色战争。另一方面,灾区政府应该转换思路,做好当地的人力资源培育、引进和回流工作,树立自然资源虽重要、人力资源和制度资源更加重要的“新资源观”,尽快把资源开发、工业发展战略建立在技术进步的基础之上,大力培育成(都)一德(阳)一绵(阳)高新技术产业带,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的西部灾区新型工业化道路。

五、结语

“5?12”汶川大地震的灾难性后果凸显了当地财政基础的脆弱和发展模式的失衡。由于人口少、财力弱,灾区政府震前一般采取“一重一轻”的经济发展模式,重视水电和资源开发,轻视道路和教育等公共品供给。这种急功近利、涸泽而渔式的发展模式导致的直接后果是震区生态和自然环境严重破坏、公路和校舍质量低下、产业链条单一性和危险性日益集中,而这些又不可避免地成为加剧地震“天灾”程度的“人祸”因素。所以,反思过去,痛定思痛,未来地震灾区的经济社会发展应该适时向“抑重扬轻、协调均衡”转型,抑制水电产业的狂热和无序开发,保证道路、教育等公共物品的优先和充足供给,树立新型资源观念,走可持续发展道路。并且,今后灾区重建和发展模式转型过程中也要注意外部资源输入和区域权利均衡问题,中央应进一步加大对川西北地区贫困县市的财政转移支付力度,改革对生态脆弱地区基层政府官员的考核方式,同时以建设成渝统筹城乡综合配套改革试验区为契机,在信贷税收、土地利用等方面给予地震灾区更多的自主权,使其具备经济复兴和产业转型的起飞平台。

责任编校:一诺

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