国外农业补贴政策对我国的启示及政策建议

共4416字

中图分类号:F320文献标识:A文章编号:1009-4202(2011)09-000-02

摘要农业补贴是促进农业健康发展进而保持国民经济均衡的一项重要农业政策。作为国民收入的再分配行为,财政补贴农业的直接补贴和间接补贴方式会产生不同的政策效应。本文在分析了国外农业补贴对农民收入的影响的基础上,提出有利于我国农业快速、健康发展的相应的对策建议。
关键词外国农业补贴启示政策建议
一、美、欧、日农业补贴政策
(一)美国的农业补贴政策
直接补贴、投入品补贴、市场价格支持、营销环节补贴、长期性补贴、其他支持。
美国的农业补贴源远流长,已有近80年的历史,虽补贴方式和方法变化了许多次,但基本原理没有超出三种类型:一是支持性收购,如农民在按支持性价格把粮食卖给国家后,如果市场价格上升,农民还可以把粮食要回来再拿到市场上去卖,而把原来支持价格的钱加上一定的利息还给国家洲;二是差价补贴,其原理是事先确定一个目标价格,然后按照目标价格与平均市场价格之差对农民进行补贴;三是脱钩补贴,补贴只与基期的产品种类、面积和单产有关,而与现在的种植面积、产品种类和单产无关。2002年5月白宫批准了新农业法案,其补贴内容实质上是由上述三部分构成的,只是在名称上有所区别。这项为期6年的农业法案以为农场主提供“可靠的收入安全网”为主要目标,使美国政府对农业的补贴在原来的基础上提升了67%,它通过“销售贷款补贴”,“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线对种植小麦、玉米、水稻、棉花和油料的农场主提供收入补贴,形成严密的收入安全保护网。同时它扩大了补贴的范围,对乳制品和食糖的生产者提供价格、贷款补贴和进口保护,将使30%的农场主获得70%的补贴,补贴相对集中,这有利于提高农场主的生产能力和竞争能力。
(二)欧盟的农业补贴政策
欧盟各成员国在2003年6月26日达成了关于改革欧盟共同农业政策的一致性成果,主要包括三个方面的内容:第一,削减直接生产补贴,促使农民以市场为导向进行生产决策;第二,调整农业支持框架的结构重心,将资金更多用于加强对有利于环境和动物保护的生产过程和优质食品生产以及相关的农村地区的支持;第三,直接补贴要与遵守有关动物和环境保护以及质量控制的规定相符合,取消对没有遵守有关动物和环境变化以及质量控制规定的农业生产者的直接补贴。
针对WTO《农业协议》对发达国家农业的规范和约束,欧盟找到了一致的应对措施,充分利用“绿箱”补贴,将直接生产补贴转移到农业和农村可持续发展的实施方面,保护了农业生产者的利益。
(三)日本的农业补贴政策
日本始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策,对主要农产品尤其是大米实行了极为严格的保护。为了适应农产品贸易自由化及WTO农业规则的要求,从1995年开始,日本大幅度修改本国的农业政策。1995年实行新的粮食法,减少政府管制的大米流通份额,允许第一年国内消费4%、五年后达到8%的大米进口等。1997年出台大米流通法,1999年颁布新的农业基本法及农业改革方案。2000年提出日本政府在下一轮WTO农业谈判中的方案。这一系列改革措施,突出了日本对自身粮食安全的重视,在逐步减少对粮食的直接价格补贴的同时,加大对养护农业资源环境、培养农业人才、农业基础设施投入、农民调整种植结构的财政支持力度,以保持日本农业的持续发展。
为了鼓励农民增加农业投入,尤其是农业生产资料和农用设施投入,日本政府采取了配套补贴制度,补贴额一般可占到全部费用的50%左右。农民联合进行农业生产的生产资料投入也可得到政府的补贴。此外,日本政府对农业基础设施建设及农民的农业生产改造也都实行补贴。
二、外国农业补贴政策对我国的启示
降低价格支持的比重是农业补贴发展的趋势。降低价格支持的比重不仅是因为价格支持扭曲了农产品价格,误导了农产品生产和贸易,增加了财政负担,而且其增加农民收入的效率低下,并且也违背了WTO的平等贸易规则。
(一)价格支持这一农业补贴方式并不能取消。由于农产品供给缺乏弹性,从市场价格波动到其发挥调节农业生产的效果之间,存在着较长的时滞,特别是一旦价格下降减少了农产品的生产后,再试图通过价格上涨来恢复农业生产需要相当长的时间。由于农产品需求缺乏弹性,通过价格的上下波动来消化过剩的农产品或抑制消费都不如工业品那样有效。因此,稳定农产品的供给十分必要,保留价格支持政策以稳定农产品价格就是必然的了。
(二)根据经济发展阶段的不同,实行价格支持和直接补贴的合理搭配。价格支持和直接补贴都有稳定供给和增加收入的功能,但价格支持侧重于稳定供给,是通过保持农产品价格的稳定来稳定农产品供给,进而促进农民增收;直接补贴侧重于增加农民收入,是通过农民收入的增加来调动农民从事农业生产的积极性,进而增加农产品产量,稳定农产品供给。因此,二者不能相互替代,关键是保持适当的比例,而这又受经济发展阶段的制约。在经济发展初期,农业是一国的主要产业,为了建立现代工业体系,普遍采取掠夺农业的政策,而此时农业生产力水平低,食品供给紧张,国家对农业又不得不采取支持政策。这一时期,农业政策的重点是增加农业产量,保证农产品供给,因而,价格支持便成为主要的农业政策手段。当一国经济发展水平较高时,主要农产品供求平衡甚至供给过剩,价格上涨受限,甚至大幅度下跌。而此时城市工业体系健全,城乡收入差距扩大。农业政策的重点应是增加农民收入,缩小城乡差距。因而,直接补贴便成为主要的农业政策手段。
三、对我国农业补贴政策的建议
“粮食直补”政策对于提高我国农民种粮净收益起到了积极作用,但是,由于目前“直补”的金额相对较少,因此,其作用的发挥受到了限制。尽管如此,从各国实行的农业支持政策来看,对粮食生产者实行直接补贴是符合国际发展趋势的,所以,应该对我国现有的粮食直接补贴政策进行完善。针对目前我国的农业补贴政策提出以下优化建议:
(一)建立符合WTO《农业协定》的直接补贴制度
WTO农业协议规定的12项“绿箱”政策,有6项增加农民收入的农业补贴政策在我国目前的农业政策体系中尚属空白,包括与生产脱钩的直接收入支持、收入保险与收入安全网计划、农业生产者退休计划提供的结构调整援助、农业结构调整的投资补贴、农业生产资源储备补贴等,增加农民收入的补贴手段比较匮乏。加入WTO后,我国农产品市场进一步开放,对关系国计民生的缺乏比较优势的粮、棉、油、糖等大宗敏感性农产品的冲击,从潜在状态将迅速转化为现实的挑战。我们应着力工业化中期阶段国情,有选择地引入绿箱中的收入补贴政策。一是建立农业保险补贴制度,重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品,以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴,成立政策性农业保险机构;二是设立结构调整专项补助资金,对受冲击最严重的大豆、玉米、棉花、油料和小麦主产区进行转作补贴。为了实现我国农业可持续发展,强化在国际竞争中的地位,应实行农业生态环境补贴。退耕还林还草、土地休耕、生态农业等进行补贴,农业环境保护补贴既有利于保护和改善农业种植结构,涵养土地,提高耕地的产出效率,又可控制粮食总量,避免增产不增收的“谷贱伤农”现象。
(二)增加政府支出对农业基础设施建设的支持
围绕农村区域综合开发和提高农业综合生产力,增加公共财政对农业大中型防旱防洪排灌等水资源和土地资源的改造开发保护项目、大型农产品生产基地建设等农业基础设施,以及农村交通、通信、水电网线和小城镇基础公共设施的投入,以改善农业生产和农村生活基本环境,降低农产品生产经营的外部成本。有索洛模型可以证明政府现在对农业基础设施建设投入越大,长期以后达到稳定状态的农业资本存量也就越大。这对长期经济增长有利,对长期农民产出的增长有利,对长期农民收入的提高同样有利。

(三)规范粮食直接补贴的方式
目前,对粮食生产的补贴方式主要有三种:一是按农业计税面积补贴、按计税常产补贴;二是按粮食实际种植面积补贴;三是按种粮农民出售的商品粮补贴。粮食直接补贴的目的是刺激粮食生产,提高种粮农民的收入。因此,补贴的方式应与粮食生产活动紧密联系,将从事粮食作物和其他作物生产的农户区别对待,将粮食生产少的农户和粮食生产大户区别对待,才能切实起到激励粮食生产的作用。按农业计税面积补贴、按计税常产补贴相当于是对从事种植业的全部农户进行直接补贴,不能将粮食作物和经济作物的生产行为区别开来,其实际意义等同于激励农户进行农业生产,而不是粮食生产,对粮食生产行为的调控能力不高。因此,粮食直接补贴应直接与粮食生产行为挂钩即按照实际种植粮食的面积或农民销售商品粮的数量进行补贴,这样就可以直接激励种粮农民增加粮食种植面积,直接增加种粮农民的收入。
(四)引入反周期性的价格补贴机制
反周期补贴实际上是一种包含有价格保障机制的补贴,其目的是减少粮农的市场风险,即当市场价格高于由成本和合理利润构成的保护价格时,补贴机制将不发挥作用;而当市场价格低于保护价格时,国家直接向农民提供保护价格和市场价格之间的差价补贴。补贴与农民的商品量以及当期的价格挂钩,价格下跌越多,补贴也越多。
首先,国家对主产区重点粮食品种确定保护价,保护价可根据该粮食品种生产成本加上合理利润制定,一年一定,并在每年播种季节前提前公布,通过宏观调控引导农民调整农作物种植品种。
其次,全面放开粮食收购市场。取消国有企业独家收购粮食的垄断地位,引入市场运作,储备粮收购方式可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法,粮权归各收购企业所有,财政不承担企业粮食收购的费用和亏损,国家直接向农民提供保护价格和市场价格之间的差价补贴。这样即起到了种植结构调整的宏观引导作用,又将农民的种粮风险降到了最低,保障了农民的利益。

参考文献:
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