“治堵新政”冷思考

共4320字

2010年12月23日,北京“治堵新政”新闻发布会公布了《北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》,从“建、管、限”三方面提出了缓解交通拥堵的28条综合措施。同时,还出台了《北京市小客车数量调控暂行规定》及《实施细则》,提出对小客车实施数量调控和配额管理制度。2011年1月1日,摇号购车申请首日收到近6万份申请。北京市小客车数量调控和配额管理制度开始实行。

自2006年开始,中国的大城市管理者开始治堵,到2010年中小城市也开始喊堵与治堵。通畅的城市交通日益成为市民的公共需求,也日益成为城市管理者亟需提供的公共产品,它是一个包括城市功能规划、道路交通基础设施建设、公共交通、自行车步行交通系统和驻车换乘、机动车管理、提高交通管理和运输服务水平在内的复杂系统。
但是,围绕机动车的合理使用,机动车所有人与城市管理者还缺乏沟通。在汽车社会,机动车所有人还需要建立行车用车的新伦理,城市管理者也需要确立引导合理使用机动车的新规则。他们之间需要的是合作。
尤为重要的是,城市管理者需要让公众看见治堵公共政策的系统性、连续性,这样治堵措施才能得到公众的由衷支持,公众才能看到未来交通状况逐步好转的希望,城市管理秩序才能得以修复。

尾号限行政策的利弊

北京市收入水平提高、大城市的聚集功能增强、房价与车价各自增长速度差距拉大等,诸种因素刺激了北京市机动车购车需求。2006年11月,北京市交通委副主任刘小明说:“北京并不担心机动车的保有量,更关注的是如何引导机动车的合理使用。”2007年,北京取消了外地人不得在京购车的禁令,汽车销售大增。就控制存量和限制增量而言,存量车数量远大于增量车,引导机动车的合理使用当然是治堵的重点。刘小明主任的话是正确的。
尾号限行的横空出世,终止了城市管理者与机动车所有人在合理使用机动车方面的合作博弈:在尾号限行政策“被长期化”后,很多人开始买第二辆车。“你限行、我新购;你限我一辆、我再买一辆”。城市空间被更多的第二辆车占用,家庭也为第二辆车多支付更多的养车用车费用。唯一得好处的是汽车生产厂和销售商。在北京市周边城市的购车人,出于进出北京的方便,也更多的选择上北京牌照。
尾号限行效应,也被机动车新增效应抵消许多。据2009年11月10日《法制晚报》报道,2008年底北京市拥有机动车318.1万辆,限行政策执行开始时,每天有超过63万辆的机动车停驶,近255万辆的机动车在路上;2009年10月底,北京市有391.1万辆机动车,每天有78万辆停驶,有超过312万辆的机动车在路上。仅一年的时间就已经到达了2008年不限行的水平。机动车增量不断攀升,机动车保有量在2010年12月达到了480万辆。
显而易见,城市的管理者们选择了不控制增量、只采取尾号限行的政策组合,采取了“一边挖坑一边填土”的治堵策略:车辆所有人付出了每周放弃一天驾车的自由,换来的城市交通空间被他人甚至自己新购机动车占用。尾号限行政策承担了城市治堵的几乎全部责任,却不仅没能实现路车相适的长期目标,反而成为尾大不掉、不能轻言取消的一项公共政策。
而且,尾号限行政策,即便在北京市采取每月限制2万新增车辆额度后,仍然是一个助长人们买第二辆车、更多占用城市公共空间的“雪上加霜”的政策。新增配额控制了购车速度,却没有压制或诱导购车需求,市民也很快就适应了摇号购车的繁琐程序。若以每年24万辆新增配额管理,则2015年底北京机动车会达到600万辆,尾号限行政策比率20%不变的话,每天有480万辆车在路上跑,与现在2011年初的汽车保有量一致。我们总不能寄希望2015年底北京机动车达到600万辆时,当时的城市管理者想出每周尾号限行两天的措施,来实现车路相适吧!
在合理配置城市公共交通基础设施资源的政策体系中,应该重新评估尾号限行的成本与收益、当期效应与未来效应,明确尾号限行以空间换取城市公共交通建设时间的阶段性使命,适时明确取消尾号限行的技术条件,从而赢得城市公民在汽车社会时代对政府治堵系统政策的支持,持续保护城市公民与政府合作管理城市交通的积极性。

现行政策会否有效

在为举办奥运增加的道路基础设施被激增的机动车满超荷占用,堵得难以容忍后,限制购买、限发车牌等控制机动车增量的措施的流言,终于在2010年11月不胫而走,而且在经过7天征求意见后的12月,限发车牌等措施变成现实。增量车的控制就好比水池的注水孔,控制其流速和流量,都有助于控制池中水的存量规模。2010年北京市机动车以平均每日2000辆左右的速度增加,高峰日达4000多辆。对小客车实施数量调控和配额管理后,每月只能增加2万辆,平均每日667辆,日增车辆减少2/3。可以说,这样控制住了新车的增速,为改善城市公共交通、增加地铁等公共投资便利出行,赢得了时间。
但是,我们缺乏控制机动车存量的措施,缺乏通过机动车合理使用的政策诱导来减少机动车存量的配套措施。只控制增量的速度,不提高减少存量的速度,池中的水仍然会越来越多。换句话说,对于一个已达480万辆机动车拥有量的大城市,在道路交通条件难以大幅度改善的预期条件下,公众仍难以看到车路相适的希望。通过控制新车增速、加大旧车退出速度的相互配合,才能提高治堵政策的效率和可持续性。
据统计,“十一五”期间,北京市机动车总数由258万辆变成超过480万辆。而同样增加200万辆车,东京用了22年。东京收入水平比北京高,人口密度比北京大,除去发达的地铁系统我们还需一段时间才能赶上外,两个城市的治堵措施具有极高的可比性。东京已经被一张由城市轻轨和地铁所组成的大型轨道交通网所覆盖,总里程达2355公里。北京市在加大投资条件下,2015年也仅能将北京轨道交通线路总长增至800到1000公里,中心城的公共交通出行比例达到50%。东京市民乘地铁方便,是他们基本不选择私人机动车上下班的原因,这一点,北京市还需要地铁建设的时间。
相比之下,在控制和减少机动车存量方面,大幅提高中心城区非居住区停车收费标准、增加“P+R”驻车换乘系统和采取低收费标准、加大地铁投资力度和增加乘坐舒适度等,是减少机动车使用频率,推广绿色出行,减少四环五环以内交通流量的诱导性政策,甚至是诱导机动车所有人卖掉车的相关政策,需要系统设计和操作,增强其可持续性。

治堵的未来政策

简单的政策效应是,当机动车使用的停车成本增加,停车便利程度降低,人们自然会减少四环五环内机动车的使用频率,增加出租车、公交的使用频率,于是

购置新车与拥有和保养旧车的都会变得不那么合算,城市空间才能更多地还给公共交通。
为此,需要对北京市停车场设置、停车费标准、停车费收取行为进行系统研究。据笔者的观察和实践,当前停车的公共政策至少需要作如下调整:
首先,改变物价局管停车费标准、市政管理委员会和城管大队管理停车场设置、公安局交管局管停车秩序的多头管理格局,实行物价局制订停车费标准、公安局交管局统管的新体制,将路面占道停车的空间交还给公共交通(原属市政管理委员会和城管大队的职能,合并到交管局)。这样,对违章停车的处罚与对停车场内停车行为的保护,才能相协调,有利于维护停车秩序,制止更多的路面占道停车,为城市挤出原本属于行人和非机动车的公共空间。
我们注意到,占道停车是一个挖停车场停车墙角的管理治堵。北京市因为奥运会拓宽的马路,有多少被占道停车挤占,北京市市民有目共睹。大量的公共交通基础设施投资,被占道停车这么一种临时过渡性安排低效率使用,充分暴露出我们城市交通管理上交通投资部门、交通管理局、市政管委会、物价局的各自为政、缺乏协同的政府管理弊端。占道停车,目前还仅仅表现为车路矛盾。随着城市拥挤度与乱停车肆意蔓延,占道停车演化而来的车路矛盾,会转化为人车矛盾、人与人的矛盾,城市文明会因为行车文明程度的降低,大幅度降低。
刚开始可能有人会怨声载道,抱怨自己的车没地方停。其实,原来占道停车就是一个助长占用公共空间的制度安排,在480万辆的汽车社会来临后必须予以纠正。只有这样,城市管理者才会有增加“P+R”驻车换乘系统和采取低收费标准的“硬压力”,更多的低收费的驻车换乘系统才能伴随着城市发展,同步得以建设。城市的机动车才会大幅减少在四环五环内的占道停车,于是四环五环内道路的拥挤度也会极大地降低。让老百姓让渡出四环五环内的行车权利,只有配合以低收费标准的“P+R”驻车换乘系统,才能达到老百姓的支持。
其次,增加道路交通规划部门、交通管理局与物价局在全市停车场建设方面的协调,增大道路交通规划部门、交通管理局对停车场设置的话语权,实现物价局管停车场设置、停车收费标准与接受公民对乱收费投诉的统一。物价局对乱收费的停车场,接受投诉和调查后,予以处罚和纠正。还城市公民一个收费透明、标准合理的停车场所,培养公民将车停在停车场内的停车伦理。
值得提出的是,停车场设置、停车收费标准是一个需要交通管理局执法民警执法行为予以维护、动态调整的系统工程。离开民警执法,乱停车、乱收费行为都难以得到及时、便捷的纠正。乱停车、乱收费等停车场秩序的紊乱,又会助长对公共交通空间的肆意挤占,增大交通管理部门疏导交通秩序的物理空间难度。制止住乱停车、乱收费行为,会增大现有机动车驾驶员的停车难度,增加他支付的停车费用,但是能持续长久地拓展中心城区的道路空间,增加四环五环外驻车换乘系统的吸引力和使用效率,是一个疏导与治堵相结合,将私人机动车引导在四环五环外行驶的利益诱导模式。一些家庭,可能会比较养车与用车的成本收益,在享受自己让渡出的城市空间的交通便捷性后,减少家庭用车甚至卖掉多余的车辆。
总之,治堵的重心应该回到引导合理使用机动车方面。而控制新车增速和增量只能成为治堵的辅助措施;治堵措施的拓展在限制车的使用方面,应该是审慎的。在诱导和约束驾驶员为城市公共生活让渡空间方面,倒是可以大张旗鼓、大胆尝试。因为,培养市民的行车新伦理是建设通畅交通的行为基础,政府部门梳理和调整停车秩序是将原先被挤占的公共道路空间还原给公共生活的物理基础。只有多方努力,治堵的智慧从限购、限行等“限车”方面拓展到引导合理用车等用车伦理的培养上,我们才能不断加大公共交通基础设施建设力度同时,建设起机动车使用的城市管理新秩序。

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