四大功能区:地方政府绩效差别化考核

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长期以来,我国对一地区官员的政绩考核,基本采用的是以经济指标为主的考核评价标准,该地区的GDP增长程度则占到其中很大的比重。此次《全国主体功能区规划》的出台可能给现有官员考核方式带来变化。

《金融时报》评论员潘永东表示,推进形成主体功能区的主要目标能否实现,关键在于要建立健全从上而下、按照不同功能区定位的绩效考核评价体系,并强化考核结果运用。在优化开发区域,实行转变经济发展方式优先的绩效评价;在重点开发区域,实行工业化城镇化水平优先的绩效评价;在限制开发的重点生态功能区,实行生态保护优先的绩效评价,等等。同时,只有把绩效评价结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据,才能激励地方政府实施主体功能区规划的能动性。
此前,国家发展改革委副主任徐宪平就表示,对不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价办法,绩效考核评价结果要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。
对于优化开发区域,对它的考核是强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价,以优化对经济增长速度的考核。
对于重点开发区域,也就是资源环境承载能力还比较强,还有一些发展空间的地区,主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价。综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。
对于限制开发区域,一类是农产品主产区,主要是要强化对农业综合生产能力的考核,而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区,主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。过去我们讲生态地区不生产产品,实际上它提供的生态就是一种产品,政府要通过转移支付来购买。
对于禁止开发区域,主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。
国务委员兼国务院秘书长马凯在国家行政学院举行2011年春季开学典礼上指出,推进形成主体功能区的主要目标能否实现,关键在于要建立健全符合科学发展观要求并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系,并强化考核结果运用。要在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上,按照不同区域的主体功能定位,实行各有侧重的绩效考核评价办法。
政府绩效考核按主体功能区布局
有媒体透露,国家发改委也正在计划修改目前对地方政府绩效考核的具体指标。修订后的考核体系,将按照对不同区域的主体功能定位,实施差别化的评价考核。
据透露,“十二五”期间,国务院要求,国家发改委和各省每年都要上报对约束性指标和主要预期性指标的完成情况,并将选择时机对外公布。
国家发改委宏观院产业所副所长王岳平说,以主体功能区为基础,来对地方经济发展做区别考核,将会对产业结构调整产生巨大的推动作用。不过他怀疑,如果没有一套更为具体的考核办法和准则,仅仅停留在大面上的政策导向,最终还是很难起到实质作用。王岳平认为,要改变地方发展唯GDP的模式,需要相关部门在绩效考核方面做出体制性突破。
在国务院发布的“十二五”规划中,设置了24个考核指标,其中包括12个约束性指标和12个预期性指标。
与“十一五”相比,“十二五”期间的考核指标增加了6项。

其中包括两个预期性指标,具体为每万人口发明专利拥有量提高到3.3件、人均平均寿命提高1岁。新增加的指标中还包括四个约束性指标,分别为九年义务教育的巩固率达到93%;非化石能源占一次能源的消费比重达到11.4%;单位GDP二氧化碳的排放降低17%;城镇保障性安居工程建设3600万套。
在上述四个约束性指标中,在污染物排放总量减少指标一栏,由原来的两个指标增加到四个指标,增加氨氮和氮氧化物排放指标。
国家发改委官员表示,对于“十二五”规划中的12个约束性指标,将每年层层分解,并最终落实到具体县市。
业绩考核将从三层面推进
根据中国政府网2011年9月7日公布的消息,《“十二五”节能减排综合性工作方案》已于8月31日下发。根据该方案,全国有5类不同地区分别实施不同的节能方案,其中天津、上海、江苏、浙江、广东5省市实施18%的单位GDP(地区生产总值)能耗下降方案。北京、河北等地实施17%的下降方案,另有16%、15%、10%等三类不同地区能耗下降指标。其中,能耗削减任务最轻的地区涉及新疆、青海、西藏和海南。
将约束性指标层层分解的做法,来源于“十一五”对节能减排任务的推进。
“十一五”期间,节能减排成为地方政府的硬性指标之一。为此,国务院后来还专门印发了《节能减排综合性工作方案》,不仅将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为业绩考核的重要内容。同时,还建立了节能减排指标体系、监测体系和考核体系。
国家发改委能源研究所研究员郁聪说,要推进节能减排促进结构调整,就必须要对地方政府进行严格考核,通过种种方式适当放慢经济增长速度,从而推动结构调整和发展方式的转变。
同样参考节能考核的体系,国家发改委还计划在“十二五”期间,建立起多层次的地方政府考核体系。
国家发改委相关人士透露称,“十二五”期间,对地方政府绩效考核将分三个层面:一个是由相关部门从政治层面,将具体指标作为政府的业绩,进而作为选拔地方干部的一个重要依据;第二是将邀请国外评估机构对政府对“十二五”规划的具体指标完成情况进行评估;最后全国人大还将根据对总体完成情况,对政府进行评估。
长期以来,中国对地方发展的政绩评估指标主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标,这种单一的考核体系,造成地方发展唯GDP的发展模式。相比之下,节能指标、就业、收入增长等更能反映民生问题的指标被忽视。
尽管“十一五”期间,国务院将节能减排纳入约束性指标体系,成为地方政府的硬任务,但在2010年下半年,各地兴起的一波拉闸限电保指标风潮,将节能指标考核演变成了一场闹剧。“十一五”期间,国家发改委也曾试图根据区域定位不同,对地方进行差异化考核,但最终效果并不明显。
类似一根指挥棒,中央对政府的绩效考核,将直接决定地方发展理念的转变。国家发改委人士说,国务院正在要求相关部门抓紧制定有利于转变发展方式的绩效评价和具体考核办法,有一点已经很明确,就是要弱化对GDP的评价考核,而强化对结构调整、民生、节能、环保、公共服务等指标的考核。
事实上,早在2006年,中组部就下发了一份名为《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,按照该文件,对地方政府的政绩考核包括:当地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等方面的统计数据和评价意见。不过,中组部的考核办法侧重于对地方党政系统领导的考核。
在中组部的文件下达后至今的几年时间内,一些地方相继出台了针对本地区的政府绩效考核办法。中国政法大学法治政府研究院“政府绩效评估指标体系”课题组调研的结果称,我国目前至少已经有1/3的省市建立了绩效评估制度。
国家发改委宏观院国土规划研究室副研究员张庆杰认为,“十二五”期间,政府应该使主体功能区成为我国区域政策体系中调控空间开发格局相关政策的主要载体,发挥出其基础性的功能和作用。因为主体功能区划分,在很大程度上突破了省级、地市级行政区的界限,更多地考虑了地区资源环境承载能力、发展基础和未来发展潜力等。

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